全口径预算决算审查监督
⑴ .试论述如何加强全国及地方各级人大对政府预算的监督
加强从全国到地方对各级政府财政预算的具体方法：
是《预算法》的立法宗旨应予修订。二审稿未对现行《预算法》第1条“立法宗旨”作任何更改，这不能不说是一大缺陷。因为，《预算法》的立法宗旨体现着预算法的根本价值追求和基本精神，它不仅对《预算法》的各项具体制度建构(包括人大预算、决算审查监督制度)具有统领作用，而且对预算实践也深具指导意义。而我国现行《预算法》颁布于计划经济向市场经济转轨初期的1994年，迄今已过去19年，其立法宗旨更是几乎照搬了1991年国务院发布的《国家预算管理条例》第1条的规定，过于强调国家的中心地位与预算的宏观调控等管理工具性职能，由此导致《预算法》的具体制度设计中政府行政主导色彩十分浓厚，而各级人大及其常委会对预算的审查、监督的规定则相当抽象、单薄，纳税人人民对政府预算的监督规定更是空白。预算实践中人大及其常委会对预算的审查监督也被视为可有可无的东西，而这显然不符合近20年来发生了翻天覆地变化的我国现实情况的需要。
是预算编制的全面性、完整性的规定应进一步细化和完善，预算编制部门应予以大力充实和加强。预算编制的完整、准确、真实、统一是实施有效的预算审查、监督的重要前提和基础，与全面预算审查监督是相辅相成的。所以在不少国家除了在《预算法》(或财政法)甚至《宪法》中明确规定全面预算管理原则外，还多以法律的形式对预算编制的主体及编制依据、原则、程序、规则等作出明确细致的规定。我国《预算法》修订二审稿虽然在第4条、第5条明确规定了全口径预算体系、全面预算管理原则等内容，并在第三章预算收支范围、第四章预算编制中增订、补充了若干预算编制依据、原则要求等方面的规定，但总体来讲这些规定主要或者说基本上只是针对最狭义的公共预算编制而言的，而对于我国现已总额多达6、7万亿元之巨的政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险预算，二审稿不仅规定其收支范围按照国务院的规定执行，其有关编制、执行和实施步骤，也空白授权由国务院依据《预算法》作出规定，瑏琐在法律层面形同空白，这实际上存在使这三类预算游离于人大监督之外的制度性风险。再加上我国现行《预算法》对预算编制的时间缺乏规定，各部门、各单位预算实践中按《预算法实施条例》规定编制预算草案只有一、二个月时间，我国财政部门审核、汇编预算的人员又非常有限，所以政府提交给人大审查监督的预算草案简陋粗疏也就可以想见。对此，我们需要通过修定《预算法》细化各类预算编制的具体程序和规则，延长预算编制周期，大力充实现有预算汇编部门力量，最好是新设专门编制部门加以改变。笔者建议在国务院成立正部级的行政管理与预算编制办公室，在各预算部门亦成立相应的预算编制办公室，在总理、各部门负责人的直接领导下开展工作。预算编制办公室应实行公务员和专业技术人员相结合的管理制度，以吸引优秀专门人才。同时，为做好财经规划和预算工作的组织协调，建议成立国务院财经规划和审核委员会，作为跨部委的财政预算决策协调机构，其职责是规划中长期总体财经政策、确定年度财政预算整体方针和方案、审查各预算部门预算草案、在特别情况下协调部门预算编制工作。
是人大对预决算实质审查规定的相关配套制度仍然有待改革和完善。《预算法》修订二审稿新增了不少规定，诸如要求报送各级人大审查和批准的预算草案应当细化;人大有关专门委员会、常委会有关工作机构对预算草案、调整预算草案、决算草案提前审查，提出初步审查意见，要求政府及政府有关部门研究处理并反馈意见;结合审计报告审查决算等。这为各级人大及其常委会克服会期短、代表审查能力不足而又需要实质审查预决算草案提供了较为现实的解决办法。目前依然存在的问题是，我国各级人大财经专门委员会和常委会有关预算工作机构的人员职数很少、职权任务过重、预决算审查能力严重不足。对此，建议在各级人大新设预算专门委员会专司预决算草案审查、审议、监督、评价等方面的工作，同时，应大力充实现有各级人大常委会预算工作机构中的专业人员，增强其预决算审查、政策分析的能力。另外，本应作为人大重要依靠力量的预决算专业审查机构——国家审计机关在我国现行体制上却隶属于政府，这让各级人大对预决算草案的实质审查深受影响，与国际上较为通行的惯例是隶属于国会或直接对法律负责也相左，从长远发展看我国应将审计机关改属人大，但这需要修改我国《宪法》、《审计法》等法律的相关规定。
是引入公民参与预算，强化公民对政府公共收支的社会监督以及对人大履职的再监督。现代预算是公共预算、民主预算，赋予公民对预算结果享有知情权、对预算决策过程享有一定形式和程度的参与权，不仅是预算民主(直接民主)的逻辑必然，也是克服代议制民主弊端(即在间接民主中公民个人能力不能得到充分发挥、代议者人大代表又可能怠于或者滥用预算权力)的现实需要，这不仅有利于公民直接监督政府的公共收支行为，而且可以通过对监督者人大的再监督督促其切实履行审查监督的职责。这在我国当前各级人大预算监督普遍乏力的情况下尤其具有重要的现实意义。公民参与预算的基本前提和最低要求是预算事务和预算信息的公开，这首先要求在法律层面应确立预算公开制度，就预算公开的主体、公开的内容、公开的程序等作出明确规定，这一点在《预算法》二审稿增订第11条中已经有了初步规定，但该条第4款“预算、预算调整、决算公开的具体办法，由国务院规定”却依然折射出强烈的行政主导色彩，对此必须加以改正，必须强调由人大立法主导预算公开的内容及其进程，并对不依法公开的行为实施问责。至于公民对预算事务的参与，不应仅仅停留于“知情”的层次，而应通过在预算决策、执行与绩效评估过程中安排相应的公众参与制度，如预算征询制度、预算草案会议前公开制度、人大会议旁听制度、预算听证制度、预算绩效公众评价制度、纳税人公益诉讼制度等来实现社会公众参与预算的程序化、规范化。
是应补充和完善预算法律责任规定。我国现行《预算法》关于预算违法行为责任追究的条款只有寥寥三条，预算违法行为种类规定过于简单、预算违法行为责任形式单一(仅为行政责任)且过轻，实践中更多的预算违法行为的查处是依照低位阶的《财政违法行为处罚处分条例》的规定进行的。这种状况使得对预算违法行为惩处的威慑性不够、责任追究又总体上停留在行政体系内部，人大及其常委会对预算审查、监督的权威性、有效性未能借助于相应的法律责任设定、责任惩处追究机制加以确立。二审稿中虽然相对细化了预算违法行为的种类、增加了追究刑事责任的规定，瑏瑥但预算违法行为追究依然是以行政处分为主。因此，应考虑在法律责任一章中进一步细化预算违法行为的种类、适当增加经济责任规定。当然如能在条件成熟时修订《宪法》增加有关预算违法行为的政治责任，将更有利于人大对政府预算全方位监督的实现。
是应加快财政、预算、税收等财税立法步伐，提高立法层次，切实实现人大及其常委会对预算全过程的立法监督。立法监督是人大对政府预算全方位审查监督中的十分重要甚至是最重要的一环，只有健全和完善了财政、预算、税收、规费等方面的法律，减少对政府部门立法的空白授权、概括授权，真正做到财政、税收事项的“法律保留”与“法律优位”，确立法律的权威，才有可能切实实现预算编制、执行、监督、责任追究等严格依法地进行，才有可能把人大及其所代表的人民的意志贯穿在预算过程的始终，保障人民大众的公共需要最大化实现。
人大对政府预算全方位审查监督的要义与目的：
对政府预算进行审查、监督，是我国《宪法》、《预算法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《审计法》等法律赋予各级人大及其常设机关(常委会)的职权，②其目的在于保障国家的最高主权者——人民依照法律规定，通过其选举的代表规范、控制和监督政府的财政收支行为，以确保财政收支规模科学适度、财政收入课赋公平合理、财政资金支出使用公正有效，保障公共产品和公共服务的提供，进而保证人民大众的公共财政福利和社会公共需要能够得到最大化的实现。
政府预算作为现代公共财政制度的核心内容，是弥补市场失灵、服务于社会公共需要的公共预算。它是对某一财政预算年度内的政府收入和支出的预先估算，是由众多法定主体依法定职权、按法定程序和规则编制、审查和批准的政府年度财政收支计划，是统筹可得公共经济资源(即财政收入)在潜在的支出项目中权衡、抉择以求社会公共需要最大化实现的公共选择行为。这种选择包括两方面的内容:从表象上看，政府预算的结果体现为经中央或地方立法机构审议批准的一系列静态纸面预算文件，是按一定标准分门别类地列入了政府财政收入和财政支出的特定表格及相应文字说明;而从实质内容审视，政府预算体现为预算编制、审批、执行、调整、决算、监督等一系列既有相对独立程序而又相互交叉影响的动态决策过程——政府预算的编制、审批是对政府财政收支计划的安排，预算的执行是对财政收入的筹集和支出的使用，财政决算是对预算执行情况的总结，预算的调整与监督则是对预算编制、执行的调适、变更与监控、纠正。对政府预算的理解必须从静态的纸面形式和动态的活动过程两方面来整体把握，否则即有可能片面。因此，各级人大及其常委会作为人民的代表对政府预算实施全方位的审查、监督，或称全口径预算管理。预算的全面性、完整性管理，其实质要义是指政府的全部收入和支出都应当纳入预算，实施规范化、法治化的动态管理、监督和控制。详言之，各级人大对政府预算全方位的审查、监督，不仅要求将政府的全部财政收支技术性地、规则性地列示于统一的静态预算文件，其更深层的意义在于要借由动态的预算过程将政府的一切收支活动纳入规范化、法治化的轨道，纳入人民及其代表(人大)的监控视野，实现现代民主法治国家的最高主权者、预算资金的来源者暨预算支出的受益者——人民对政府财政收支活动的直接或者间接的参与、控制和监督，实现代国家的公共财政暨公共政策治理，进而实现预算委托人暨受益者的人民的公共福利最大化。
因而，要真正实现各级人大对政府预算全方位的审查监督，我们就必须高度重视和确立预算的全面性、完整性原则，同时对此又绝不能仅仅从静态的纸面来理解，而是更应从人民及其代表是否能够切实对整个预算过程实施规范化、法治化的动态监督和控制来予以评断，应从政府预算“静态纸面编列全面”与“动态过程监控完整”来全面把握这一原则，并据此统筹设计，进一步改革和完善相关的预算审查、批准和监督的具体制度。
⑵ 浅谈财政预算审查监督与部门预算审查监督的区别和联系
随着我国民主法制建设进程的不断发展，以及监督法的颁布实施，新的形势对各级人大及其常委会的预算监督工作提出了更高要求。我们要认真积极适应形势发展，贯彻落实监督法的新要求，进一步推动我区预算审查监督工作的开展。
（一） 健全制度，规范预算审查监督的程序
要以宪法、监督法等法律为指导，以自治区预算监督条例为依据，既要按照法定程序做好预算审查监督工作，又要完善预算审查监督的制度建设，促进预算审查监督工作的规范化、法制化。通过建章立制把预算审查监督工作程序具体化，使预算审查监督和理财有规可依，有序可循。一是要做好相关基础性工作，采用科学的方法测算预算收支，准确预测收入，合理安排支出，保证预算编制切合实际。二是要提前介入预算编制。人大财经委要加强与财政部门的沟通，在预算编制前向财政部门提出意见、建议，使预算编制更好地贯彻人大的要求。三是严把预算初审关，要不断改进审查方法，针对编制中存在的问题提出审查意见，要求财政部门根据意见调整预算草案，切实提高初审的效力。
（二） 完善，充实预算审查监督的力量
由于受代表大会和常委会会期的限制以及财政预算专业性强的特点，审查批准预决算的质量，往往取决于人大及其常委会设置的有关工作的初审质量。因此，面对人大及其常委会预算审查监督工作涉及面广、专业性强的特点，并根据其他省、自治区、直辖市的实践经验来看，建立专门预算审查，充实配置有专业特长的人员，已成为提升人大及其常委会预算审查监督质量迫切需要解决的问题。今后，我区应当进一步完善预算审查监督工作，充实预算审查专业力量，以保障预算审查监督工作持续向前推进。
（三） 勇于探索，创新预算审查监督的方法
人大对预算的审查监督，尤其是部门预算审查，全国各地都在积极探索之中。尽管我区的预算审查已经初步形成了规范和程序，基本实现了对预算全面、全程的监督，但一些先进省市人大的做法，仍值得我们借鉴和学习。如浙江省、江西省人大推行的代表专题审查，他们在每年代表大会期间，由各代表团熟悉财政、审计的代表，成立部门预算专题审查组，选取一两个省直单位部门预算进行重点、专题审查。采取代表专题审查形式，提高了代表审查监督预算积极性，有利于人大预算审查由程序性向实质性的转变。今后，我们要不断探索和实践预算审查监督新方式、新方法，不断推进预算监督的科学化、法制化、规范化。
（四） 推进财政支出绩效评价工作，提高财政资金的使用效益
随着我国公共财政体系的改革和不断完善，部门预算和国库管理改革的不断深入，财政支出规模日益扩大，加强财政支出管理、加强财政支出绩效评价、提高财政资金的使用效益显得日益迫切和重要。因此，积极开展绩效评价，探索建立和完善绩效评价体系，优化财政资源配置，提高财政支出效益，将有限的财力最大限度地满足公共管理需要，解决好事关人民群众切身利益的根本问题，是深化预算改革的需要，也是今后一个时期人大预算监督工作的一个重点。人大常委会要积极推进财政支出绩效评价工作，推动有关部门尽快建立分类的评价指标体系，并将评价结果作为编制和安排部门预算的重要依据，促进部门预算编制和执行的科学、合理化，不断优化重组支出结构，从整体上提供财政资金的使用效益。
（五） 加强与审计工作结合，增强预算审查监督的实效
人大常委会要加强与审计部门的联系，及时把预算监督的重点、代表意见建议和群众关心的问题反馈给审计部门，为他们制定工作方案、开展审计工作提出要求。要突出重点、抓住关键，增强预算审计监督的针对性。要针对预算执行中的结转资金的使用、转移支付资金的到位使用情况，把握财政审计的重点加强审计监督，不断深化预算执行审计。要针对审计披露的一些突出问题进行跟踪督办。对一些违规违纪资金使用要切实加大督促整改力度。要认真督促审计意见落实，维护审计部门的权威，切实增强人大预算审查监督的实效。要建立预算编制审计制度、重大项目审计结果报告制度和公示制度，把人大监督、审计监督、群众监督有机结合起来，以进一步增强监督的实效。
⑶ 全口径预算的介绍
全口径预算就是把政府所有收支全部纳入统一管理，其目标定位于构建一个覆盖所有收支版，不存在游离权于预算外的政府收支，是将所有类型的财政资金收支都纳入统一管理体系的制度框架。我国政府预算管理的基本格局由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算和其他预算组成。公共财政预算指的是一般预算，它是财政部门最常见的预算形式，划分为中央政府预算和地方政府预算；政府性基金预算是各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规规定，为了支持某项目事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金，它是政府预算体系的重要组织部分。全口径预算决算，即监督主体通过一系列方法和措施将政府所有的财政收入和支出均纳入预算和决算的法制化运行机制。
⑷ 如何理解全口径财政预算决算的审查与监督
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⑸ 什么是预算执行监督
预算执行监督是指国家财政对各级政府预算编制、执行、调整乃至决算等活动的合法性和有效性进行的监督。它属于财政监督的重要组成部分，是预算管理的重要内容。
按照监督主体划分，预算监督包括各级人大及其常委会对预算、决算进行的监督，各级政府对下一级政府预算执行的监督等。预算监督是国家通过国家预算参与国民收入分配的过程，是对社会经济活动各环节、各方面进行的监察、监督和制约。预算的作用在于促使各部门和行政机关改善管理，加强经济核算，努力增收节支，对预算编制及执行中违反预算管理的行为进行监督检查，实现预算收支平衡，保证国家预算基金的合理使用，圆满完成预算收支任务。
预算执行监督具体包括以下几点：
1、决算是对年度预算执行情况最终的、全面的反映，也是一年来国民经济和社会发展计划执行结果在财政收支上的集中反映。按照预算法的规定，中央决算和地方各级政府决算的审批权在本级人大常委会。常委会对决算的审查和批准，实质上是对年度预算执行情况的最终结果进行监督。
编制决算草案，必须符合法律、行政法规，做到收支数额准确、内容完整、报送及时。人大常委会审批决算的基本目的就是保证预算收支的真实、准确、完整，为以后的预算收支管理提供可靠的基础。
常委会举行会议时，由人大财经委提出关于前一年度决算的审查报告。主要内容是：(1)总的评价，提出是否批准政府决算草案的建议；(2)预算执行中存在的主要问题；(3)做好财政预算工作的建议。财经委的审查报告，与政府决算和有关报告一道，由常委会组成人员进行审议。常委会最后作出的相关决议，一般是对财经委的审查报告表示同意，决定批准政府决算，并提出若干要求。
2、.听取和审议半年度预算执行情况报告
听取和审议半年度预算执行情况报告的工作程序和步骤一般是：(1)前期调研。财经委和预算工委在报告之前的一段时间里，向政府财政、税务、海关等有关部门了解情况，取得资料，听取意见。有时还召开座谈会，邀请有关单位和专家参加，分析研究经济社会发展特别是预算收支面临的形势和问题。在调研的基础上，形成若干简报和背景材料，为常委会审议提供必要的参考。(2)听取和审议报告。常委会举行全体会议，听取政府财政部门负责人受政府委托所作的半年度预算执行情况报告；常委会采取分组会议的形式，必要时也可以采取联组会议的形式，审议这一报告。常委会审议报告时，有关部门和工作机构应当派熟悉情况的工作人员到会，听取意见，并根据常委会组成人员的要求说明情况、回答问题。(3)常委会组成人员审议报告的发言，由工作机构的人员如实记录，送发言人校核后编发简报；审议中的重要动态和审议意见，编印专报，报常委会领导。常委会组成人员对报告的审议意见，交由政府研究处理；政府应当将研究处理情况及时书面报告常委会。
3.审查和批准预算调整方案
预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。预算调整方案的审批权在本级人大常委会。未经批准，不得调整预算，不得作出任何使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的决定。
政府财政部门应当及时向人大财经委和常委会预算工委通报预算调整的有关情况。对预算调整进行监督的有关工作程序和步骤，与上述审批决算、半年度预算执行情况报告的有关工作程序和步骤基本相同，监督的重点主要是调整的必要性和方案的可行性。
法律依据：
监督法第十五条规定，国务院应当在每年六月，将前一年度的中央决算草案提请全国人大常委会审查和批准。县级以上地方各级人民政府应当在每年六月至九月期间，将前一年度的本级决算草案提请本级人大常委会审查和批准。决算草案应当按照本级人民代表大会批准的预算所列科目编制，按预算数、调整数或者变更数以及实际执行数分别列出，并作出说明。全国人大常委会《关于加强中央预算审查监督的决定》还规定，中央决算草案应在全国人大常委会举行会议审查和批准的一个月前，提交财政经济委员会，由财政经济委员会结合审计工作报告进行初步审查。
监督法第十六条规定，国务院和县级以上地方人民监政府应当在每年六月至九月期间，向本级人大常委会报告本年度上一阶段本级预算的执行情况。按照工作惯例，一般是在政府提出上一年度决算草案及决算报告的同时报告本年度前一阶段本级预算的执行情况。而上一年度预算执行情况的报告，一般是与当年预算草案及预算报告一道由政府提出，按照宪法的有关规定，一并由人民代表大会审查和批准。
根据监督法第二十条第二款的规定，常委会听取的预算执行情况报告及审议意见，人民政府对审议意见的研究处理情况或者执行决议情况的报告，向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。
监督法第十七条对预算调整及相关问题作出了如下规定：(1)预算经人民代表大会批准后，在执行过程中需要作部分调整的，国务院和县级以上地方人民政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准。(2)严格控制不同预算科目之间的资金调整。预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等资金需要调减的，国务院和县级以上地方人民政府应当提请本级人大常委会审查和批准。(3)国务院和县级以上地方人民政府有关主管部门应当在本级人大常委会举行会议审查和批准预算调整方案的一个月前，将预算调整初步方案提交本级人大财政经济委员会进行初步审查，或者送交常委会有关工作机构征求意见。
⑹ 如何加强对全口径预决算审查监督
（一）完善相关法律法规和制度。当前，我们审查监督财政预算的主要法律依据是监督法和预算法，但随着经济快速发展，社会不断进步，各种新情况新事物不断出现，监督的方式方法也在不断创新，这就要求不断完善相关法律法规，把预算监督实践中的一些行之有效的经验做法吸纳到监督法或预算法中。比如保障政府预算的完整性，凡是政府性的收支，都应列入人大及其常委会审批范围，使人大的监督不留死角，从法律上维护人大监督的权威性。另外，要建立和完善全口径管理制度和审查监督制度。建立和完善从政府及其财政部门的全口径预决算方案和执行到人大及其常委会对同级政府全口径预决算全方位全过程审查和监督的无缝衔接制度体系，真正做到全口径预算决算管理有法可依，有章可循，编制有据，审查到位，审批有效，执行有力，监督有效，运行协调。
（二）推进预决算公开和透明。首先，要细化预算编制，编制部门预算。将提交人大审议的预算草案细化到“款”级科目；要改革预算编报形式，提交人大审议的政府预算，既要包括政府的收入预算，还要包括按功能分类和按经济分类的支出预算。其次，预算执行过程对人大公开。建立财政与人大信息联网制度，便于人大及时了解情况监督财政收支，为人大及其常委会依法监督提供及时准确的信息。第三，财政预决算适时对社会公开。通过常委会公报、广播电视、门户网站等媒介公开财政预决算、部门预决算和审计报告，接受社会监督，从而增强政府的权威和公信力，更有利于人大凝聚监督力量。需要说明的是，公开不仅仅是把经批准的预算、决算向社会公开，而且要贯穿于预算的全过程，从预算草案编制到征求意见，到人大审查和政府执行，都应当公开。
（三）加强审查监督的人才队伍建设。一是建立和加强人大及其常委会的预算审查监督工作机构。预算审查监督工作机构是人大及其常委会履行对政府全口径预决算审查审批监督职责的载体和依托，不仅承担全口径预决算的具体初步审查和日常监督工作，还要为人大的专门委员会、人大常委会、人代会提供初步审查材料情况和意见，甚至还要承担人大代表和人大常委会组成人员全口径预决算审查监督相关知识培训的任务。二是要建设一支思想政治素质好、业务水平高、履职能力强的人大预决算审查监督工作人员队伍。要增加编制，选调专业人才，充实工作人员队伍。三是要加大培训力度。适时举办人大代表和人大常委会组成人员培训班，举办人大及其常委会预算审查监督专门委员会和工作机构工作人员培训班。在培训中，坚持把握以全口径预算决算审查监督基本知识为基础，以提高全口径预算决算审查监督履职能力为重点。另外，还可建立全口径预算决算审查监督咨询专家库，切实提高预算决算审查监督实效。
（四）明确审查监督重点。一是突出部门预算初审监督，使财政资金分配使用公正透明，提高财政资金使用效益。二是强化对非税收入的监督，重点掌握非税收入征管情况，包括征管领域、征管质量、监督稽查、综合管理、服务效能等方面，达到挖掘增收潜力、规范收支行为、加强效能建设的目的。三是深化对重大项目建设资金的监督，围绕重大建设项目开展调研视察活动，听取政府专项报告，就存在的问题提出整改意见，促进政府性投资项目安全运行。同时还要加强对专项资金（基金）的监督，只有规范使用，才能实现政策目标。四是注重政府债务的监督，要注重防范债务风险，提高资金使用效益。人大要把政府债务纳入专项监督范围，政府举债应当控制在一定的规模，以本届政府可以偿还的能力为限，促使政府加强债务管理，保证资金安全有效使用。
（五）把握几个关键环节。一是提前介入预算编制。根据预算批复、决算、上半年预算执行等方面的情况，在编制预算前与财政部门沟通，向财政部门提出下一年度预算的意见，使预算编制更好地贯彻人大的要求。二是规范预算报送材料内容。为让人大代表对预算材料看得懂，看得清，人大要规范政府预算材料的报送形式和内容。使预算能以更加直观、简洁的形式表达出来，对一些重点问题提供相关资料和说明，方便代表审查。三是集中力量搞好预算草案审查。在时间和力量不足的条件下，必须突出重点内容进行审查：对资金流量较大的单位重点审查，对预算规模较小的单位一般性审查；对审计反映问题较多的部门重点审查，对财务管理较规范的单位一般性审查；对项目支出重点审查，对基本支出一般性审查。同时，改进审查方法，采取专项调查、召开座谈会、聘请专家顾问等，注重借助现代信息技术进行审查，提高审查的效率和质量。四是写好预决算审查意见。预决算审查意见经代表大会、常委会表决通过，具有法律效力。采取这种形式向政府提出要求，效果比较好。五是建立动态反馈机制。对于人大作出的审查意见，要求政府财政部门应当点赞并及时反馈，对预算草案进行相应调整，不能点赞的，应当作出说明。
（六）充分发挥审计监督作用。一是要坚持审计机关（政府体制内）预算执行审计情况向人大常委会报告制度，按照正在修订的预算法规定建立决算审计制度，并使审计内容与人大及其常委会审查监督的内容和要求对接，为人大及其常委会的审查和监督提供更多的、切实的依据。二是人大要促进政府实行审计公开制度。审计公开是政务公开的重要内容，是推进政治文明建设的重要举措。审计公开包括审计结果公开和审计工作报告公开两个方面。实行审计公开，有利于推进政府依法行政，有利于推进政府民主理财，有利于推进政府廉政建设。国家审计署近年来公开审计工作报告，并实行审计结果公告制度，掀起“审计风暴”，效果很好。三是鉴于人大审查监督力量薄弱的现实状况，还有必要借助社会审计机构（政府体制外）的力量参与对政府全口径预决算有关具体工作审查监督，如参与“同级审”、政府重大投资项目等。
http://www.rdyj.com.cn/inc/ShowArticle.asp?artid=3492&JournalsID=207
⑺ 如何加强对政府全口径预决算的审查和监督
一、全口径预算的内容和范围
全口径预算就是把政府所有收支全部纳入统一管理，其目标定位于构建一个覆盖所有收支，不存在游离于预算外的政府收支，是将所有类型的财政资金收支都纳入统一管理体系的制度框架。我国政府预算管理的基本格局由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算和其他预算组成。公共财政预算指的是一般预算，它是财政部门最常见的预算形式，划分为中央政府预算和地方政府预算；政府性基金预算是各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规规定，为了支持某项目事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金，它是政府预算体系的重要组织部分。全口径预算决算，即监督主体通过一系列方法和措施将政府所有的财政收入和支出均纳入预算和决算的法制化运行机制。
二、政府全口径预算存在的问题
我国的预算制度改革在不断推进，但尚未脱离传统预算管理模式的束缚，大量政府收入未纳入预算管理，这与预算的综合性原则相悖。预算制度体系还存在诸多问题，主要表现在以下几方面。
1.立法机关对预算的控制不到位。政府预算，表面上是政府年度收支计划的具体数字，实际上体现了政府的施政纲领与行政措施。预算管理制度明确规定，政府所有类型的财政收支活动都必须要得到立法机构的批准和授权，从而在财力保障上限制政府的活动范围。然而，我国立法机关却无法对所有政府收支活动发挥控制作用，各级人民代表大会只能对预算进行一般性的审查，而缺乏可操作性的监督措施，当前人大的预算审查监督工作还较为滞后，远未完成由形式审向实质审的跨越，预算约束不够有力，部门的预算观念还相当淡薄，导致了预算软约束的产生。
2.预算权分散于各部门。财政主体多元化导致各级政府将财政预算简单等同于计划，预算权分散在政府各个部门，没有办法统一管理，尚未实现政府内部的财政统一。尽管我国部门预算改革中，实行一个部门一本预算，但目前财政部门还无法行使统一的预算分配权，财政、发改、科技等部门都可以行使预算分配权，这导致预算分配权分散于很多部门，对预算管理制度的运行和预算监督造成了较多问题，提高了预算编制、执行的成本。
3.预算编制内容没有涵盖所有财政性资金。财政性资金是指以国家财政为中心的预算资金、国债资金及其他财政性资金，既包括各级政府的财政收支，还包括与国家财政有关系的企业、事业和行政单位的货币收支。目前政府预算体系，预算管理的完整性、统一性还不够，纳入预算管理资金尚未涵盖所有类型的财政性资金，还没有做到“横到边纵到底”，突出问题之一是非税收入及土地出让金、社会保障基金等其他政府性基金收入，没有全部纳入全口径预算决算管理中来，不能完整而全面地反映政府财务信息，没有形成真正意义上的综合预算。
4.预算编制方法的科学性需要加强。目前，我国的财政预算编制模式，已从基数加增长转型到零基预算。零基预算编制模式，通俗地讲就是办什么事，给什么钱，办多少事，给多少钱，每个财年不留积余。预算编制采用“基数法”，各部门获得批准预算的额度取决于原有基数，而不是部门事权大小。这种情况下，预算编制与以前年度财政资金的支出结构、支出比例等使用效益割裂开来，而且缺乏合理的支出定额标准，导致部门之间预算的不平衡问题。
三、推进政府全口径预算的措施建议
1.加大宣传力度，让公众正确理解全口径预决算管理目标，提高政府公信力。目前人们对预决算管理目标的理解存在偏差，往往理解为财政资金收支计划，而忽略了预算发挥的两个重要功能，即作为最高立法机关和全体人民监督、审议政府财政收支运作甚至整个政府工作的有效方法和途径，对整个政府财政的收支规模发挥宏观控制作用。这一根本偏差，就使得预算管理执行主体出现错位的问题。应当进一步加大对全口径预决算的宣传解释，让公众听得懂、讲得出，详细了解公共预算的资金是怎样分配使用的，判断这钱花在什么地方、花得对不对，才有利于公众对政府的监督，从而提高政府公信力。
2.进一步完善预算编制内容，细化部门预算科目，促进预算编制的科学性。政府应建立以部门为反映主体的预算科目体系，以此为基础完善政府收支科目，建立按部门、经济性质和功能为衡量标准的政府收支指标体系，逐步缩小未纳入预算的政府性收支项目，合理界定公共财政事权范围，推动财政性资金全部纳入政府预算管理，促进政府预算的统一和完整。2013年中央财政预算报告采用“全口径”首次编报了社会保险基金预算，实现了我国政府预算体系的完整编报，更加清晰地反映国家财政整个盘子的收支安排情况，让“国家账本”更加规范科学。
3.推进预决算公开，提高财政透明度，完善政府财政报告体系。只有预算的透明，才有“看得见的政府”，人民才能行使监督权。以落实社会公众和立法机构对政府收支的知情权为目标，在预算的编制与审查批准中，可借鉴“开门立法”的做法，开辟适当的途径让社会公众充分表达其利益要求，帮助有关部门更好地发现、选择真实的公共利益，提高预算决策的科学化和民主化程度。建立规范的政府财政报告体系，全面反映政府各部门的财政状况和收支活动结果，全方位披露政府部门的资金收支活动信息，将完整的政府开支信息置于公众监督之下，将公共预算置于“阳光”下，确保国家的“钱袋子”更加安全，有利于实现人民群众依法有序参与民主决策、民主管理和民主监督的权利。
4.加强全口径预算的审查和监督，需要多方共同推进，建立上下联动的监督机制。应从各个环节增强对政府收支的行政控制和立法控制，实现对政府的监督和问责。事前由主管部门或专业人士对政府各部门收支方案的合理性进行评估；事中由财政部门和立法机关对预算有效控制，财政部门作为预算的初步审查单位，应重视预算的绩效评估，对部门申报项目的必要性、可行性、绩效目标、项目内容等进行研究论证，提高资金安排的科学合理性，推进政府预算公开进程，促进科学民主决策；事后由审计部门对全口径预算决算管理和效益情况进行监督。另外，公共预算的本质是取之于民用之于民，公共预算除了预算单位加强自身监督、财政监督、审计监督之外，还应接受公众、媒体的监督，不仅政府的全部收支要纳入人大监管视野，更要置于公众监督之下，确保政府资金都用在刀刃上，让公众真正享受经济社会发展的成果。
总之，将全部政府收支纳入规范的预算管理，是我国财政管理体制改革一直努力的方向，全口径预算管理体系不是仅仅依靠一套涵盖所有政府收支项目的预算报表体系就能够实现的，其全面推进还是一项系统工程，需要人大、财政、审计和社会公众的监督及各方面的努力。此形势下对审计的要求更高，审计范围将更广，审计内容将更深，各级审计机关需牢固树立科学的审计理念，进一步改进和深化预算执行审计工作，提升预算执行审计的层次和水平，增强全口径预决算的科学性、整体性、宏观性和建设性
⑻ 什么是全口径预算
全口径预算就是来把政府所源有收支全部纳入统一管理，其目标定位于构建一个覆盖所有收支，不存在游离于预算外的政府收支，是将所有类型的财政资金收支都纳入统一管理体系的制度框架。
【扩展】
我国政府预算管理的基本格局由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算和其他预算组成。公共财政预算指的是一般预算，它是财政部门最常见的预算形式，划分为中央政府预算和地方政府预算；政府性基金预算是各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规规定，为了支持某项目事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金，它是政府预算体系的重要组织部分。全口径预算决算，即监督主体通过一系列方法和措施将政府所有的财政收入和支出均纳入预算和决算的法制化运行机制。