『壹』 （2）土地执法监管力度加大，违法用地势头得到遏制

2007年土地执法监管是国土资源管理的亮点。一方面，国家土地督察机构组建一年多来，对各省级及计划单列市政府的土地督察力度加大，威慑力逐步显现；另一方面，国土资源部开展了声势浩大、力度空前的土地执法“百日行动”，重点查处2005年1月1日以来“以租代征”、违反土地利用总体规划扩大工业用地规模、未批先用等土地违法违规行为。通过大力加强土地执法监管，土地违规违法行为得到了严肃查处，地方政府依法依规批地、用地意识大幅提高，保护耕地和土地执法监管的社会影响不断扩大，有效地遏制了土地违规违法蔓延的势头。2007年国土资源系统共立案查处土地违法案件9.61万件，同比减少0.1%，涉及土地面积9.10万公顷，同比增长8.2%（图10）；审结土地违法案件9.24万件，同比增长2.3%，收缴土地面积0.86万公顷，罚没款33.68亿元。

图102003～2007年土地违法案件当年立案和涉及土地面积情况

2007年国土资源形势分析报告

『贰』 如何加强对集约节约用地工作的监管

国土资源管理部门要会同监察等有关部门持续开展用地情况的执法检查，重点查处严重破坏、浪费、闲量土地资源的违法违规案件，依法依规追究有关人员的责任。要将企业违法用地、闲量土地等信息纳入有关部门使用信息基础数据库。金融机构对房地产项目超过土地出让合同约定的动工开发日期满一年，造成土地开发面积不足1/3或者投资不足1/4的企业，应审慎贷款和核准融资，从严控制前期贷款或滚动授权；对违法用地项目不得提供贷款和上市融资，违规提供货款和核准融资的，要追查相关责任人的责任。

『叁』 国土资源执法监察共同责任机制建设方面 还有哪些方面需要进一步加强

一、党委领导、政府负责。

近年来，地方党委、政府依法依规管地用地、管矿用矿意识不断增强，特别是在卫片执法检查的推动下，通过党委政府发文、主要领导亲自抓、严格考核等措施，积极推进形成地方政府主导的执法监管多部门协同配合机制。江苏、甘肃、福建、河北等省下发了推进国土资源执法监管共同责任机制的文件。江苏省国土资源厅与省纪委、省委组织部、省监察厅、省人力资源和社会保障厅联合出台了《江苏省党政领导干部违反土地管理规定行为责任追究暂行办法》，明确地方党委、政府的责任，对违反土地管理规定行为实施党政一体化问责。

甘肃省纪委、省委组织部、省国土资源厅、省监察厅、省人力资源和社会保障厅联合出台了《甘肃省党政领导干部违反国土资源管理规定行为问责办法》，根据情节轻重、损害后果、影响程度大小确定一般责任、重大责任和特别重大责任，根据其所承担的责任确定为直接责任、主要领导责任和重要领导责任。各省将卫片执法检查上升为政府行为，省、市、县三级都成立了由政府领导任组长，有关部门参加的领导小组，进一步推动建立了国土资源执法监管共同责任机制。

二、部门协同，上下联动。

一是，国土资源主管部门各内设机构要切实履行职责，建设用地包括审批、供应、使用、监管等环节，矿产资源开发包括矿权审批、储量评审、日常监管等环节，这些环节由国土资源系统不同的内设机构来完成，如果能够紧密依靠系统内设机构，各尽其职，共同设防，就可以有效地预防违法用地、违法勘查开采矿产资源行为的发生。系统内部防范土地、矿产资源违法关键在于，执法不只是执法监察机构一家的事，而是大家共同的事，各内设机构都要严格履行职责，把好关口。

二是国土资源主管部门与相关部门建立共同制止和处置国土资源违法行为的合作联动机制。国土资源主管部门发现违法行为后，一方面责令违法当事人停止并改正违法行为，一方面通过抄告制度将违法行为告知发展改革、监察、农业、建设等部门，由相关部门根据职责共同制止和处置国土资源违法行为，形成执法合力：对未取得合法用地手续的建设项目，发展改革部门不得办理项目审批、核准手续，规划部门不得办理建设规划许可，建设部门不得发放施工许可证，电力和市政公用企业不得通电、通水、通气，国土资源管理部门不得受理土地登记申请，房产部门不得办理房屋所有权登记手续，金融机构不得发放贷款，工商部门不得登记。

三是，国土资源主管部门建立与法院、检察院、公安、纪检监察等部门建立协作配合机制。国土资源部先后与最高人民法院、最高人民检察院、公安部、监察部等部门，就在国土资源领域违法案件的查处、移送等工作中加强协作配合联合下发文件。地方各级国土资源主管部门积极主动，与人民法院、人民检察院、公安机关和监察机关紧密配合，初步建立了执法监管协作配合机制。

包括①联合出台相关文件，基本建立了制止和查处国土资源违法行为的联动机制，如联席会议制度、信息通报制度、案件移送制度、案件查处协作配合机制等；

②组建联合执法机构。河南省洛阳市及所辖县（市）均成立了国土资源警察队伍，与国土资源监察队伍合署办公。河北省唐山市国土资源局及其所辖的县（市、区）国土资源局成立了治安办公室，配备公安人员驻局开展执法工作。江苏省南京市成立公安局经济犯罪侦察支队驻国土资源局公安办公室；

③开展联合执法行动，促进国土资源违法案件依法查处到位。如浙江省对于重大、复杂、社会反响强烈的国土资源违法案件，主动邀请监察部门提前介入，共同办案，既查事又查处责任人；

④积极探索创新，不断完善共同责任机制体系、制度和运行方式。上海市国土资源主管部门为加强行政执法与刑事司法的衔接，积极参与建设“上海市行政执法与刑事司法相衔接信息共享平台”，提高行政执法与刑事司法衔接效率的同时，着力提高案件移送的公开性和透明度。

四是，国土资源主管部门建立与铁路、公路、水利等用地大户的部门协调联动机制。针对土地卫片执法检查中公路、铁路、水利建设违法用地问题突出情况，2011年，国土资源部与交通运输部、铁道部、水利部等部委，开展“部委联创 勇破两难 共建执法监管共同责任机制”活动，探索建立党建交流、信息共享、沟通协调、联合查处等机制，促进国家和省级重点工程依法依规用地。2011年3月，国土资源部与交通运输部、铁道部联合下发《关于进一步加强和改进公路、铁路项目建设用地服务和监管的通知》，并联合召开视频会议部署工作。2011年9月和2012年4月，我部与铁道部、交通运输部分别联合下发《关于铁路项目用地未批先用问题整改查处的通知》、《关于高速公路项目用地未批先用问题整改查处的通知》。

三、公众参与。

建立青年志愿者、大学生村官、国家特邀国土资源监察专员参与执法监管的社会监督机制。一是推广开展青年志愿者、大学生村官担任国土资源协管员（信息员），实现执法监管关口前移，向基层、向社会延伸，加强了基层国土资源管理力量，有利于早发现、早报告、早处置国土资源领域违法违规行为。这项工作增强了青年志愿者和大学生村官的国土资源国情国策意识，有利于在全社会营造良好的国土资源管理工作氛围，具有长远的社会效益。二是发挥国家特邀国土资源监察专员作用。

国土资源部成立后，先后聘任了3届、87人次监察专员，对国土资源管理工作开展咨询研究、建言献策、民主监督。针对国土资源管理工作中面临的突出问题，国土资源部及时组织监察专员开展专题调研，调研报告中的有关建议得到国务院领导和有关部门的重视。监察专员利用各自专长和社会活动机会，主动宣传国土资源法律法规和国策，关注国土资源管理工作热点、难点问题，监督国土资源执法工作，反映国土资源管理中存在的问题，做了大量工作，发挥了重要作用。

『肆』 如何加强基层国土资源执法监察能力建设

基础不牢，地动山摇。只有加强基层国土资源执法监察队伍建设，提高队伍的凝聚力和战斗力，才能树立国土资源执法权威，创优国土资源执法环境，为国土资源事业发展提供有力保障。
（一）落实改革措施，夯实严肃执法的根基。一要严格按照国务院关于国土资源管理体制改革文件的要求狠抓落实。全面完成县市一级国土资源执法监察队伍人事制度改革，
配优班子，调优人员，强化职能，将执法人员工资和经费纳入地方财政预算。二要严格按照国土资源部关于加强执法监察队伍建设文件的要求狠抓落实。尽早出台加强执法监察专业队伍建设的具体规定，并按照要求配备车辆、摄像机、电脑等办案设备，兑现执法人员办案补贴，稳定执法队伍。三要多方努力，积极争取省以下国土资源执法监察队伍垂直管理，保持队伍的相对独立性，将执法监察大队全体人员纳入公务员管理范畴。
（二）强化学习培训，提高队伍执法的综合素质。一要创新学习形式。制定宣传学习培训规划、计划、方案和制度，通过集中培训与个人自学相结合，专家讲解与集体讨论相结合，采取看、听、讲、谈、写等多种方式激发学习兴趣，营造学习氛围。特别是可以结合工作实际，采取案件分析研讨会的形式，二要拓宽学习内容。不仅要学习国土资源管理法律法规以及用地用矿报批供应登记发证、规划计划、勘测评估等业务知识，还要学习经济知识和社会学、心理学、交际学、逻辑学、口才学等知识，更新观念，开阔视野，提升境界，以适应新的执法形势和任务的需要。三要注重学习效果。既要严格执行学习制度，强化学习考核，更要注重在干中学，在学中干，学习时善于联系实际，工作时善于理性思考，全面提高实际工作能力，使正确的执法理念在实践中得以升华，让依法行政、严格执法成为自觉行动。
（三）协调各方关系，增强执法的合力。一要加强内部联动。进一步健全违法案件立案、处罚、结案的集体会审制度和案件查处工作职责，明确执法办案的程序和单位内部各科室、各队所协作配合的具体责任。对经会审立案查处处罚的案件，处罚未执行到位的一律不结案，一律不完善相关手续，一律不发放用地用矿通知书和证书，防止以查处代补办，以罚款代执行，随意降低处罚标准。二要加强横向联动。明确界定国土资源违法、违纪、犯罪三类行为及对应移交的部门、标准、程序和处理时限，争取协调制定纪检、监察、司法部门工作人员办案不协作、不作为责任追究办法，防止出现“移送成功，处理成空”的现象。三要加强纵向联动。明确界定省、地、县（市）三级对违法行为查处的权限、标准和要求，建立动态巡查情况定期上报、违法案件查处报备、结案报核制度，对大案要案公开联合挂牌督办，提高国土资源执法的威慑力。同时应借鉴国家土地督察制度，加强上级对下级执法监察工作
的指导，定期开展培训学习，并在各县市抽调人员异地交流办案，分别代表市州局行使执法办案、检查督查的职责，提高办案的抗干扰能力。
（四）强化监督，及时纠正和严肃处理国土资源执法人员的违纪违法行为。权力失去监督，必然导致腐败。要确保依法行政，必须强化内部制约和外部监督机制，加强对国土资源执法人员的监督。一是要加强国土资源违法案件的查处监督。二是要推行查案全程监督制度，对国土资源违法案件，从立案到结案各个环节进行跟踪监督，及时发现和纠正案件处理过程中存在的问题。三是要推行办案跟踪卡制度，由当事人在结案后，对国土资源执法人员的执法行为进行评判，填卡交本系统的纪检部门处理。四是要实行错案责任追究制度，严肃追究办错案的责任人员。五是要建立国土资源执法人员违法违纪举报中心，设立举报电话、举报箱和举报接待室，及时处理群众举报的国土资源执法人员违法违纪行为。六是要严肃查处国土资源执法人员的违纪违法行为，坚决清除腐败分子，纯洁队伍。七是要广泛接受社会和群众的监督，确保国土资源执法人员正确行使职权。
（五）创新工作机制，树立执法的权威。一要明确执法工作责任制。制订出台国土资源违法案件局长负责制的具体规定，确保各地国土资源执法监察工作能真正做到一把手亲自抓、负总责。同时，建立并实行执法人员的行政执法责任制、动态巡查责任制、错案责任追究制，全面强化执法监察工作责任。二要创新事前防范，全程监管工作机制。逐级健全执法监察信息网络和监控体系，定人员、定时间、定区域、定责任开展动态巡查，实行违法行为举报奖励制度，确保对国土资源违法行为早发现、早防范、早制止、早处理。同时，加强执法监察队伍与用地报批、供地管理、地籍、地矿等科室的工作配合，对用地用矿行为提前介入，全程监管，确保及时发现隐性违法行为。上级国土资源执法监察机构也应加强对下级国土资源执法监察工作的督查督办力度，强化监管。三要落实执法考核奖惩机制。既要在本级国土资源系统内部严格考核各单位、各位工作人员依法行政、依法办事、支持执法、配合执法的工作情况，又要加强上级对下级执法工作的检查考核，并严格按照考核情况实行奖惩。坚决对违法案件查处不力的单位实行一票否决，取消评先评优资格，暂停该地区用地用矿审核报批，通过硬考核、硬奖罚、硬落实提升国土资源执法权威。
（六）以制度建设为平台，注重从源头上防治腐败行为。一是要健全岗位责任制度。依法规范国土资源执法人员的职责和权限，防止滥用权力，坚决纠正各种不规范的做法。二是要建立有关规范国土资源执法人员职务行为的制度。三是要建立规范国土资源执法人员与当事人关系的制度。禁止接受当事人的请吃送礼等。四是要建立执法人员日常行为的约束规范。建立对重大事项和收入申报制度。建立经营性土地出让计划制度、信息公开查询制度、进场操作制度和纪检监察机关对土地市场监管等四项配套管理制度。对涉及土地利用规划审批、供地项目审批、规费减免、资产处置、重大违法案件处理等重大事项的决策，实行集体内部会审。内外并重，强化内部监管，对履行职责、工作作风等方面存在苗头性问题的领导干部和新任职的领导干部，分别进行诫勉谈话和任前谈话。同时注重外部约束，在基准地价更新、土地开发整理、土地调查项目招投标过程中，都主动邀请市纪委、财政部门进行现场监督，取得较好效果。
（七）以基层建设为抓手，夯实国土资源工作基础。
基层国土资源所是国土资源管理的前沿，是落实各项工作任务的基础。 市局要按照“以人为本、多方筹集、稳步推进”的原则，多方筹集资金用于基层所建设，力争全市100%国土资源所有自己独立的办公场所，80％国土资源所有巡查车辆、配备电脑和打印机，实现了与市局的网络互联。同时，高度重视软件建设，形成了一套形之有效的管理体系和考核机制，在依法行政、服务群众中发挥出窗口作用，大多数国土资源所在地方考评中名列前茅。再其次要争取政府支持,增加乡镇所人员编制，同时要着力加强对村级信息员的监督和管理。

『伍』 如何增强政府及监管部门加大执法和监管力度

一、健全安全生产法规标准 。任何工作的落实都是靠人来实现的,在人们的工作中,同一种工作,由于受各种因素的综合影响,其工作质量并不相同,这就不可避免地提出了一个工作质量的问题。就安全工作而言,同样也要求在工作中确保各项安全工作的质量,这种工作质量的保证是要求用规范去固定,用标准去衡量,这样才可能保证质量的持续稳定性。因此,可以采取以下对策:第一,借鉴美国、香港的经验,在法律中明确规定,一旦发现企业违反了法规标准的要求而且可能造成伤害事故的,对企业处以罚款。改变我国现行的做法,即首先要求限期整改,没有整改才采取罚款措施。这样可以较为有效地避免企业的侥幸心理,促使企业在日常生产过程中加强安全管理。第二,细化处罚条款,确保罚则的公平性;细化安全事故的量刑标准,制定重大事故处罚实施细则,强化行政法规与刑法的衔接。
二、依托保险市场,运用经济利益导向性 。在国外发达国家,保险市场十分发达,各保险公司的竞争非常激烈。法律明文规定了建筑企业必须参加的强制保险险种。因此,在发达国家,企业十分重视安全生产,否则就会被市场无情淘汰。需要大力培育和规范我国保险市场,完善保险立法,促进保险市场的竞争。强制企业必须为其所有雇员办理工伤保险,否则不能取得开工许可,保险公司依据项目情况及企业安全业绩实行弹性保险费率。利用市场杠杆,形成一种良性的市场运行机制,使安全业绩良好的企业获取实实在在的利益,安全业绩不良的企业在市场竞争中逐渐被淘汰。
三、加强安全生产法规标准的宣传教育 。文化手段属于内在动力,可以改变企业对安全问题的价值观和基本标准,从而完全自愿地去管理安全。文化手段能够从本质上改善建筑业的安全状况,但是,安全文化的形成需要较长的时间。事实上,安全作为一种人的根本需要,能否保证每个人的安全是一个涉及伦理道德的问题,应该受到人们的足够重视。如安全教育是搞好安全管理的基础性工作,是发展弘扬企业安全文化的需要。安全管理主要是人的管理,人的管理的最好方法是运用安全文化的潜移默化的作用。只有安全文化成为企业安全生产的思维框架、价值体系和行为准则,企业才能在自觉自律中按正确的方式生产。
四、依靠科技手段,突出监管的实效性 。我国监管部门缺乏政府相应的支持,监管设施设备严重缺乏,这也是造成安全水平低下的一个原因。若政府监管机构拥有足够的技术能力,能以较低的成本完成检查,企业主体为避免受到处罚而蒙受更大的损失,则会主动改善生产中的负效应。
五、政府监督管理必须加大资金投入,以新兴的信息技术为支撑点,实现监督管理手段的科学化,不断创新和改进检测设备和仪器,提高监督管理技术的装备能力,提高查证概率和政府监督管理工作的效率和适时性,从而带动施工现场的安全监管水平。
六、建立建筑安全监管信息化系统,逐步实现企业安全生产许可证、安全备案、事故报告等计算机管理的信息对接,通过现代化工具提高安全生产数据信息的采集、交换、统计和分析能力,从而使监管工作做到有的放矢。目前,工业发达国家和香港特别行政区都努力通过政府信息化来提高管理效率和透明度。

『陆』 加强执法和监管力度

加强矿山地质环境保护的监督管理是为了减轻在矿产资源开发时对生态环境的负面影响。虽然多年来中央和地方相继出台了不少法律法规，涉及到环境保护、生态环境和地质灾害防治等方面，但是，一方面这些法规缺乏可实际操作的条文，导致执法监管部门监管时困难重重；另一方面，许多基层执法监管部门在实际工作中还存在有法不依、执法不严的现象，地方保护主义在某些地方仍在盛行。一些地方政府主管领导尚不能正确认识和处理矿产资源开发的经济发展与地质环境保护之间的关系，一味追求在任期间的经济发展指标，甚至追求个人利益，放任监管部门对矿山环境的监管，造成严重的环境污染和恶化。一些地方政府或部门因局部利益而纵容地方及个体企业消极对待国家专项治理整顿工作，导致矿山生态环境问题严重、甚至处于失控状态。如陕北地区部分县级政府违法发放采矿许可证，使地方及个体违法开采石油资源，造成石油资源的严重破坏和环境污染。因此加大执法监管力度，铲除地方保护主义是地质环境保护的一项重要工作。

各级人民政府要坚持以预防为主、保护优先的方针，坚决制止新的矿山环境污染和破坏。对于新建和技术改造的矿山建设项目，要严格执行环境影响评价制度，矿山环境影响评价报告必须设立矿山地质环境影响专篇，矿山环境影响评价报告书应作为采矿申请人办理采矿许可证和矿山建设项目审批的主要依据。各级资源环境行政主管部门要严格把关，确保矿山开采，避免环境破坏。结合矿山换证，对矿山环境破坏严重的矿山企业，应提出限期整改和治理的实施方案，要求矿山企业建立和完善矿山环境保护制度，尽量避免地质灾害和防止矿山环境遭受破坏。只有依法采取措施，使违法者伤筋动骨，才能实现保护地质环境的目的。

同时，对矿山产生的废气、废水、废渣，必须按照国家规定的有关环境质量标准进行处置、排放；对矿山开发活动中遗留的坑、井、巷等工程，必须进行封闭或者填实，恢复到安全状态；对采矿形成的危岩体、地面塌陷、地裂缝、地下水系统破坏等地质灾害必须进行治理。矿产资源开发要保护矿区周围的环境和自然景观。严禁在自然保护区、风景名胜区、森林公园、饮用水源地保护区内开矿。严格控制在铁路、公路等交通干线两侧的可视范围内进行采矿活动。西部矿产资源开发必须重视生态环境的保护和建设，防止矿产资源开发加剧生态环境恶化。

根据国家的方针政策，综合运用经济、法律和必要的行政手段，依法关闭产品质量低劣、资源浪费、污染严重、不具备安全生产条件的矿山，积极稳妥地关闭资源枯竭的矿山。以资源开采为主的城市和大矿区，要因地制宜发展接续和替代产业。矿山企业对矿区范围的矿山环境实施动态监测，并向资源环境行政主管提供监测结果，对于采矿引起的突发性地质灾害要及时向当地政府和行政主管部门报告。各级人民政府要加强矿山环境保护监督管理，在矿山企业年检中加强有关矿山环境的年检内容，对矿山环境破坏严重的企业，责令其限期治理，并依法处罚。

『柒』 加强土地管理保障经济发展

土地是万物生存之本。据历史传说和古书记载，在距今八千年的新石器时代，中国就已经出现原始农业。早在距今五千多年的黄帝时，就有了井田制度。祖祖辈辈面对黄土背朝天的农民，长年披星戴月耕耘在土地上，春夏秋冬抛力在田间，与土地的情愫是真诚实在的。古往今来，历次战争的起因，绝大多数是因争夺地盘而发起的，为了争夺分厘土地，邻居反目成仇，兄弟相残的悲剧经常发生，原因是什么?可以用六个字回答:土地就是生命。

认真学习《决定》，重点领会土地政策

土地制度是农村的基础制度，它不仅对农村资源配置及其效率具有重大影响，而且对农村社会稳定和社会公平正义具有重大影响。改革开放以来，我国在准确界定和保护农民土地权利上取得巨大进展，市场机制在土地资源配置上发挥着越来越重要的作用，国家对耕地的保护政策和措施不断强化，政府对土地的调控能力不断提高，土地的法律框架也逐步完善。从贯彻落实科学发展观以及构建新型工农关系、城乡关系的要求看，农村土地制度还需要进一步改革和完善。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中提出:“按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。”这为今后的推进农村土地制度改革指明了方向。

党的十七届三中全会前，各方面对下一步农村改革的议论集中在土地制度上，这就说明现行的土地管理制度确实存在缺陷，需要继续改革和完善。《决定》出台前，各种媒体有不少报道，有时把农村土地制度改革叫第三次土改，或者是新土改，说是要践行土地的私有制，推行土地的自由买卖等，把大家搞得很迷茫、混乱。《决定》发布之后，大家已经看到，并没有这些内容，那些猜测是没有根据的，三中全会对农村土地管理制度的改革提出了一系列要求，非常重要，应该全面把握。如果说最基本的政策指向，那就是对土地的管理更严格、更规范了。《决定》提出，要坚持两个最严格的制度。第一个是最严格的耕地保护制度，坚决守住18亿亩耕地红线;第二个是最严格的节约集约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模，即使不增加耕地占用，也不能超越国家的宏观控制，计划外增加自己的建设用地。

这两个制度配套进行双边约束，实行对整个中国的土地管理是一个非常严格的要求。原因很简单，首先，我国人均土地非常稀缺，我国的国土面积是960万平方千米，山地320万平方千米，高原250万平方千米，盆地180万平方千米，平原115万平方千米，其中，耕地12178万公顷(18.2670亿亩)，居民点及独立工矿用地2635万公顷(39525亿亩)，我国人均耕地只有1.38亩，只相当于世界平均水平的40%，再减少确实会危及国家的粮食安全乃至社会稳定。在过去的11年中，我国耕地的总面积已经减少了1.25亿亩，超过了一个河南省的面积。其次，建设用地是投资的载体，是宏观调控的闸门。相当长的一段时间内，为什么那些高耗能、高污染的企业停不下来?很重要的原因就是跟超计划的建设用地供给有关系。

我国是世界上人地矛盾最紧张的国家之一。近年来，国家出台了强化对耕地保护的政策，从体制上进行了大的改革，建立了国家土地督察和卫星监测，利用最先进的科技手段，引入了土地管理制度的落实，进一步强化了用途管制，落实了最严格的耕地保护制度。一是层层落实责任，增强保护耕地的法定性和强制性。地方各级政府主要负责人应对本行政区域内的耕地和基本农田保护面积负总责。二是完善占补平衡等制度。耕地实行先补后占，不得跨省、区、市进行占补平衡。要防止只占不补、先占后补、占多补少、占优补劣。三是在全国范围划定永久基本农田(基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地)，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。

目前，无论城市还是乡村，土地资源利用的粗放和闲置浪费现象仍较为突出。据调查，我国人均城市建设用地达130多平方米，超过发达国家82.2平方米和发展中国家83.3平方米的水平，工业用地平均产出率远远低于发达国家水平，农村建设用地利用效率也普遍较低。解决保护耕地和保障必要建设用地矛盾的根本办法，就是节约集约利用建设用地，加快由外延向内涵挖潜，由粗放低效向节约高效转变。一是严格控制新增建设用地规模;二是积极盘活存量建设用地，加强城镇闲散用地整合，鼓励低效用地增容改造和深度开发。积极推进节地型城镇更新改造，重点加大“城中村”改造，推行各类建设节地技术和模式;三是积极拓展建设用地新空间。加强规划统筹和政策引导，在不破坏生态环境的前提下，优先开发未利用地和废弃地，积极引导城乡建设向地上、地下发展;四是政府将争取优惠政策，加大农村村庄整治，千方百计把村庄空闲地利用起来，认真落实“双挂钩”项目的实施，增加农民收入，解决城市建设用地不足。

正确理解土地政策，确保流转规范有序

为了加强对土地资源的管理，世界各国都制定了较为严格和规范的管理制度。新中国成立后，中国共产党和政府十分重视土地立法，时至今日，已经形成了较为完善的土地法律体系。回顾我国土地立法，大致可以分为以下几个阶段:

(一)国民经济恢复时期(1949～1952年)的土地立法

这一时期主要是围绕土地改革立法。1950年6月，中国共产党召开第七届中央委员会第三次会议，提出了国民经济恢复时期的基本任务，其中包括土地改革。为了保证土改的顺利进行，1950年6月28日中央人民政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》，这是新中国成立后颁布的第一部重要的土地法律。

(二)社会主义改造时期(1953～1957年)的土地立法

一是政务院于1953年11月5日颁布了《国家建设征用土地办法》，创立了新中国的土地征用制度。

二是1955年11月和1956年6月全国人民代表大会又分别通过了《农业生产合作社示范章程草案》和《中华人民共和国高级农业生产合作社示范章程》，规定社员的土地必须交给农业合作社统一使用，转为合作社集体所有。这是新中国成立后首次以法律形式确定了农村土地的集体所有制，标志着农民土地所有制的结束和农村土地集体所有制的建立。

(三)社会主义建设探索时期(1958～1978年)的土地立法

这一时期主要通过了《农村人民公社工作条例修正草案》(俗称人民公社60条)，明确了农村土地归生产队所有的集体所有制，并规定生产队所有的土地一律不许出租和买卖，将农村集体土地排除在流通领域之外。

(四)改革开放后(1979年至今)的土地立法

1978年12月召开的十一届三中全会把国家工作重点转移到经济建设上来，确立了改革开放的战略决策，中国的土地立法进入了一个新时期。

1.1982年国务院颁布了《村镇建房用地管理条例》和《国家建设征用土地条例》，进一步规范了农民建房用地和乡镇企业用地的行为，加强了各级人民政府对建设用地的管理。

2.1982年《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第10条规定:“城市的土地属于国家所有。”这是中国首次在法律上明确城市土地属于国家所有，正式宣布了城市土地的国有化。

3.1986年6月，第六届全国人大常委会第十六次会议审议通过了《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)，这是新中国成立后制定颁布的第一部比较全面的调整土地关系的大法。

4.1988年4月，为了适应土地使用制度的深化改革，全国人大七届一次会议修改了《宪法》，删除了土地不得出租的规定，增加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”的规定。同年12月，七届人大五次会议修改了《土地管理法》，确立了国有土地有偿使用制度，这在我国土地法制建设中具有里程碑的意义。1986年通过的《土地管理法》经过1988年的修改，对加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，保护耕地都发挥了积极作用。为了解决保护耕地这个关系到子孙后代和民族存亡的重大问题，1997年4月党中央、国务院发出了《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，要求加强土地的宏观管理，严格建设用地的审批程序，控制城市建设用地的规模，加强农村集体土地的管理，严格土地执法监督制度。1998年8月的第九届全国人大常委会第四次会议修订通过了《中华人民共和国土地管理法》。《土地管理法》修订的主要内容有以下几个方面:

(1)将切实保护耕地确定为《土地管理法》的核心。一是确定了我国土地管理的首选目标是切实保护耕地，实现耕地总量的动态平衡，并明确了省级政府保护耕地的责任。二是确立了占用耕地补偿平衡制度。三是将基本农田保护制度上升为法律。《土地管理法》第45条规定:征用基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷土地及其他土地超过70公顷的，由国务院批准;征用前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。这样就上收了征用土地的审批权，堵住了乱占耕地的口了。四是加强了对建设用地总量和城市建设用地规模的控制。

(2)确立了以土地用途管制为核心的新型土地管理制度，实现了土地管理方式的重大变革。一是土地分类是实施用途管理的基础。《土地管理法》第4条规定:“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”二是土地利用总体规划实施是土地用途管制的前提。新修订的《土地管理法》突出了土地利用总体规划的地位和作用，将其单列一章，对土地利用总体规划的编制原则、审批制度、与其他相关规划的关系以及土地利用年度计划作了详细规定。三是农用地转用审批是实施用途管制的关键。四是执法监督实施是用途管制的保障。

(3)重新调整了各级政府的土地管理职责，强化了国家对土地的管理。修订后的《土地管理法》根据市场经济和土地用途管制的要求，依照管理职权的性质对各级人民政府的土地管理职权进行了重新划分;将涉及土地管理的决策权，如土地利用总体规划的审批权、农用地转用和征用的审批权、耕地开垦的监督权等收归中央和省级政府所有;将具体的执行性权力，如土地登记权、规划执行权、土地违法案件查处权等下放到市、县两级。另外，对于土地所有权的收益权则由中央和地方两级共享，《土地管理法》第55条规定:“自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。”这样有利于调动中央和地方两个积极性，强化国家土地所有权收益，从机制上改变“多卖地，多收益”的做法，有利于实现国家土地管理的政策性目标。

从1986年至今，全国制定了将近300部配套法规。特别自2004年以来，国务院相继出台了国发〔2004〕28号、国发〔2006〕31号、国发〔2008〕3号三个新时期土地管理的纲领性文件，形成了一套严格土地管理、切实保护耕地的法律体系。

党的十七届三中全会作出“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”的决定，将在新一轮农村改革发展中发挥十分重要的作用。从农户权益来看，进一步完善了土地承包经营权权能，尤其明确赋予了农村土地承包权经营流转处置的权利，更有效地依法保障了农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。从农业发展来看，有利于实现农业规模化经营，为建立高水平的现代农业生产体系提供了用地保障，这对于整体提升我国农业生产竞争能力、实现粮食安全也具有重要意义。从农村建设来看，有利于吸引资金、人力等要素向农村区域集中，引导工业反哺农业、城市带动农村，进而更有效地推进新农村建设。

现有的土地承包关系要保持稳定并长久不变。“长久不变”是《决定》的一大亮点。农村改革后，1984年中共中央1号文件提出了土地承包期延长到15年，1993年中共中央11号文件及时提出土地承包15年到期后再延长到30年。现在顺应农民的期盼，提出土地承包关系“长久不变”，这件事情意义非常重大。这颗“定心丸”吃了，农民才会珍惜土地，投资土地，放心自主地流转土地。现在应该认真考虑的是怎么让土地承包经营权做到长久不变，《决定》明确提出，要搞好农村土地确权、登记、颁证制度。没有这项制度，一代人、两代人，再往下就没有人搞得清楚了。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，就是要依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。

在党的文件中，土地承包和土地承包经营权流转一直是放在一起讲的。1984年1号文件，讲延长土地承包期，也讲鼓励耕地向种田能手集中;1993年11号文件，讲土地承包15年到期后再延长到30年，也讲允许农民依法、自愿、有偿地流转土地承包经营权。2002年全国人大常委会通过《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《土地承包法》)，那里面有整整一节12个条款是讲怎样依法、自愿、有偿地流转农村的土地承包经营权。这个事情农民在实践中已经干了20多年了!就说不久前胡锦涛总书记考察的安徽小岗村，在这个大包干的发源地，农民的地已经有1/3流转了。只有产权清晰稳定，流转市场才能健康发育。这些年为什么流转市场发育不起来?很重要的一点就是农民的土地承包经营权不够稳定。

目前，各地土地承包经营权流转价格差异较大，根据区位不同年租金从200元至2000元不等，很多地方以实物(稻谷、大米等)计算流转价格，如每年400斤至1000斤稻谷等。这与当前农民种粮亩均纯收入不足200元相比，价格也不低了。实际调查中也发现，通过土地承包经营权流转、促进农业产业化发展，农民不仅能得到流转租金，部分农民还能进入现代农业企业务工，获得部分工资收入。与过去相比，农民不仅节省了劳力，解决了部分就业，还获得了额外收入。但从长远看，农民无法分享农业生产经营的利润，农民收入持续增长的机制还不够健全。如某农业园区每亩地年产值在2万元以上，纯利润在1万元以上，但农民作为土地承包经营权的主体，只能获得每亩1000元左右的租金，这与农民的产权主体地位不相适应，长此以往，农民容易产生心理不平衡。另外，目前各地农业招商引资如火如荼，进驻的企业基本是“外资”(本村集体以外包括一些房地产企业等)，有对农民利益进行新的盘剥的嫌疑。一些地方推行农村土地股份合作制改革、实行土地承包经营权入股的模式，能在一定程度上解决农民收入的持续稳定增长问题。由此，建议进一步深入研究和探讨以土地承包权入股，参股农业产业化经营的模式，使农民分享土地作为资本要素的增值，保证农民的长远收益。土地承包经营权的流转必须按照《土地承包法》规定的程序进行。

5.关于集体建设用地流转问题。集体建设用地使用权流转制度是我国土地市场制度的重要组成部分。我们要以党的十一届三中全会为契机，把完善集体建设用地使用权流转纳入土地市场制度改革的总体框架中统筹考虑，要按照建立和完善社会主义市场经济体制的要求，改革和完善我国的土地市场制度体系。为此，要把握好以下四点:

第一，农村建设用地流转必须符合土地利用总体规划，不符合规划的土地不能流转;

第二，集体建设用地流转必须是经过依法批准，依法取得的土地，违法用地不能流转(这个问题涉及土地登记和发证问题，没有依法登记的土地就没有合法使用权);

第三，如果在流转中需要把农用地变成建设用地，必须依法办理农用地转用审批手续;

第四，依法允许转让的集体建设用地，必须按一定的程序报县以上国土资源部门批准。

世界粮食危机，给我们敲响了保护耕地的警钟

粮食是人类的生存之本，纵观古今中外，每当战火燃起，粮食在其中无不起到至关重要的作用。因此，也才有了“兵马未动，粮草先行”的千古名训。

看过《三国演义》的人都知道，曹操之所以能以少胜多战败袁绍，主要原因就是曹操首先烧了袁绍的粮草，使袁绍军心大乱，继而大败。再看看近代史，中国共产党之所以能够打败国民党，自然与人民的支持是分不开的，人民之所以支持共产党，其原因就是共产党能够让他们获得温饱。当延安军民在国民党的封锁下，粮食陷入危机时，三五九旅与边区人民一道开荒种田，从而解决了粮食危机。相信所有经受过1958年饥荒的人，也都不会忘记，那场粮食危机给我们国家带来了多重的灾难!许多人被饿死，同时，浮肿病也严重威胁着人们的生命。直到改革开放之后，中国的粮食危机才得到基本缓解。

然而，自从美国次贷危机爆发以后，愈演愈烈的粮食危机又一次笼罩着全球。据统计，全球米价自2008年以来在短短不到半年间，平均飙升了近3倍，在印度，每吨达到1000美元，全球基准的泰国中质大米的指示性报价达到每吨950美元至1000美元，而在今年3月之前，这个价格仅为330美元左右。而小麦价格在过去一年来上涨了两倍，在2008年2月间，居然出现了一日间飙升25%的现象。

据联合国粮农组织估计，如果这一波粮荒得不到解决，则全球至少有1亿贫困民众陷入生存危机。为了缓解全球的粮食危机，2008年6月3日至6日，联合国粮农组织召开了全球粮食峰会。在这次会议上，虽然世界银行宣布将立即拨款12亿美元来扩大穷国的谷物生产，亚洲发展银行将提供5亿美元紧急借款计划，美国布什总统宣布提供3.6亿美元紧急粮食援助给粮荒国家，但这些其实都是治标之术，远远没有解决粮荒的根本问题。

但令人担心的是，中国政府虽然一再告诫国民要保护可耕地，结果却仍不理想，可耕地仍在减少。2007年，国土资源部在发布的《国土资源公报》中指出，根据土地利用变更调查结果，2007年全国耕地为18.26亿亩，全国耕地净减少61.01万亩，减幅0.03%。

全国耕地每年在减少的信号，提示着人们保护耕地刻不容缓。2008年以来全球性的粮价上涨，为我国的耕地保护又一次敲响了警钟。

2008年6月25日，是第18个全国“土地日”，中国政府将“坚守耕地红线，节约集约用地，构建保障和促进科学发展的新机制”定为2008年全国土地日的主题。国土资源部部长徐绍史说，深刻理解和贯彻落实这一主题，对于实行最严格的耕地保护制度，节约集约用地，保障粮食安全，促进经济社会全面协调可持续发展，意义重大。

徐绍史指出，当前我国正处于工业化、城镇化快速发展时期，由于长期形成的深层次结构性矛盾和粗放型经济增长方式尚未根本改变，土地管理体制、机制和法制障碍依然存在，土地作为紧缺战略资源对经济发展的制约已越来越明显。

而现今，我国土地资源的状况是矛盾突出。一方面，我国人口众多，人均耕地少、优质耕地少、后备耕地资源少。我国人均耕地只有1.38亩，不到世界平均水平的40%，一些省(市)人均耕地已低于联合国粮农组织确定的0.8亩警戒线;另一方面，我国土地利用粗放浪费严重，土地供需矛盾突出，违规违法用地屡禁不止。建设用地盲目扩张，土地利用效率低下，节约集约用地潜力巨大。目前，我国建设用地中闲置土地、低效土地、批而未供土地大约有400万亩，各种人为因素造成的废弃地2亿亩，未利用地39亿亩，大有潜力可挖。这种特殊的土地资源国情，决定了我们必须切实保护耕地，大力促进节约集约用地，坚持走一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子。这是关系民族生存根基和国家长远利益的大计，是全面贯彻落实科学发展观的具体要求，是我国必须长期坚持的一项根本方针。

近年来，各地建设用地供需矛盾日益加剧已成为不争的事实。要破解这个难题，就要在土地管理方式上，将以往的国土资源部门“一家管、大家用”改变为“大家管、大家用”，构建共同责任机制，在全社会更好地构建保障和促进科学发展的新机制。

(2008年在全县乡(镇)村干部国土资源知识培训班上的讲话)

『捌』 国土资源部关于健全完善矿产资源勘查开采监督管理和执法监察长效机制的通知

( 国土资发 ［2009］148 号)

各省、自治区、直辖市国土资源厅 ( 国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和房屋管理局、规划和国土资源管理局) :

为巩固整顿和规范矿产资源开发秩序工作成果，维护矿产资源勘查开采秩序，遏制违法行为，有效保护和合理利用矿产资源，根据矿产资源法律法规和有关规定，现就健全完善矿产资源勘查开采监督管理和执法监察长效机制的有关事项通知如下:

一、严格矿业权人勘查开采活动的监管

( 一) 建立采矿权标识制度。依法新设立的采矿权( 开采放射性矿产的除外) 在正式开采前，采矿权人必须在开采作业场所的明显位置设立采矿权标识牌，接受国土资源行政主管部门和社会的监督。采矿权标识牌的内容应当包括采矿许可证载明的事项、制牌时间和监制单位，具体式样和内容由省 ( 区、市) 国土资源行政主管部门规定，县级人民政府国土资源行政主管部门负责本行政区域内采矿权标识牌的监制。现有采矿权人应当在 2010 年 6 月底前完成采矿权标识牌的立牌工作。

( 二) 加强矿产督察管理。省 ( 区、市) 国土资源行政主管部门要按照 《矿产督察工作制度》 ( 国土资发［2003］ 62 号) 的要求，依据督察工作任务量，聘请地方矿产督察员。设立矿产督察员办公室，明确专门人员，负责国家和地方矿产督察员的日常管理工作。矿产督察员任务分工要具体到矿山 ( 矿区) ，现场督察每年不得少于 4 次。完善矿产督察员年度考核管理，考核不称职和不能胜任工作的应当及时解聘。每年 1 月底前向部报送矿产督察年度工作报告。

( 三) 加强矿产资源勘查开采活动的日常监管。地方各级国土资源行政主管部门必须加强对矿业权人的日常监管，明确监管任务，规范监管程序; 对矿业权人勘查开采和矿山地质环境治理、土地复垦情况进行重点监管; 建立矿业权人档案，将日常监管中发现的矿业权人违法行为记录在案，作为年度检查的依据。

探矿权人必须按规定向国土资源行政主管部门报送勘查项目开工报告和年度报告。采矿权人必须及时编绘采掘工程图件，每半年向县级以上人民政府国土资源行政主管部门报送 “井上井下工程对照图”、 “采掘工程平面图”。

( 四) 加强矿业权人勘查开采活动的年度检查。地方各级国土资源行政主管部门要严格按照年度检查的有关规定，加强矿产资源勘查开采的年度检查，并将采矿权标识、矿山储量动态监管、矿山地质环境治理恢复和矿区土地复垦等制度的执行情况列入矿产开发利用年度检查内容。矿业权人不接受年度检查或检查不合格的，矿业权登记管理机关不得批准其延续、变更、转让等申请; 涉及违法的，依法进行查处。

省 ( 区、市) 国土资源行政主管部门必须将上年度矿产资源勘查年度检查总结报告、矿产开发利用年度检查快报 ( 包括应检、实地检查、初审合格矿山数，以及年生产矿石量、销售收入、实缴补偿费等) 和矿产开发利用年度检查总结报告分别于每年 1 月底前、3月底前和 5 月底前报部。

二、加强矿产资源合理开发利用的监管

( 一) 严格矿产资源开发利用方案的管理。采矿权登记管理机关要认真把好资源合理开发利用的源头关，严格审查矿产资源开发利用方案。地方各级国土资源行政主管部门要按照开发利用方案加强矿山企业合理开发利用矿产资源的监管。采矿权登记管理机关颁发采矿许可证后，及时将矿产资源开发利用方案及其他相关资料送交矿区所在地的市 ( 地) 、县 ( 市) 国土资源行政主管部门。

( 二) 全面开展矿山储量动态监督管理。大、中型矿山企业应当设立矿山地质测量机构，小型矿山企业应当配备地质测量相关专业人员。各类矿山企业要按规定开展矿山地质测量，每年 1 月底前向国土资源行政主管部门报送由符合条件的矿山地质测量机构编制的上年度《矿山储量年报》。

国土资源行政主管部门要认真组织对 《矿山储量年报》的审查，并按规定进行抽查，特别要加强对年度资源储量变化大、《矿山储量年报》中存在问题较多和保有资源储量少的矿山企业的抽查。

( 三) 加强矿山企业矿产资源回收利用指标的管理。地方各级国土资源行政主管部门应当定期核定矿山企业开采回采率、选矿回收率、共伴生资源综合利用率和土地复垦率等指标，严格矿产资源补偿费征收与开采回采率挂钩的管理，促进矿山企业提高资源利用水平。

三、建立健全及时发现和有效制止矿产资源勘查开采违法行为的机制

( 一) 认真组织开展巡查工作。地方各级国土资源行政主管部门要按照 《国土资源执法监察巡查工作规范》 ( 国土资发 ［2009］127 号) 的要求，推进执法关口前移和重心下移，针对矿产资源分布和无证勘查、开采矿产资源违法行为的特点，合理划分全面巡查和重点巡查区域，认真组织开展巡查，及时发现和有效制止无证勘查、开采等违法行为。

( 二) 建立违法违规线索统一处理信息平台。地方各级国土资源行政主管部门要对举报电话、举报信件、举报电子邮件、领导批办、下级上报、媒体反映等各类矿产资源违法线索进行整合，建立统一处理的信息平台，按规定进行核查。对举报属实的，可视情况给予一定的奖励。

( 三) 拓宽社会监督渠道。地方各级国土资源行政主管部门可通过聘请监察专员、协管员、信息员、青年志愿者等方式，进一步拓宽社会监督渠道，充分发挥社会监督、舆论监督防范违法的作用。

( 四) 充分利用科技手段。积极探索并推广应用卫星遥感监测、无人机巡查、电子设备监控等科技手段，对矿产资源集中的区域以及重要矿区进行适时监测，及时发现无证勘查、开采等违法行为。

四、完善案件查处机制，切实提高查处效果

( 一) 严格依法履行查处职责。地方各级国土资源行政主管部门对发现的矿产资源违法行为，要及时立案查处。无证开采、越界开采、非法转让矿业权、违法审批发证等行为要作为查处的重点。对依法应当予以行政处罚、申请法院强制执行、提出行政处分建议、移送追究刑事责任的，要坚决依法办理，及时跟踪、协调有关部门反馈落实情况。

( 二) 落实案件查处责任。地方各级国土资源行政主管部门的主要负责人对案件查处负总责，分管的副厅( 局) 长是主要责任人，执法监察机构的主要负责人及案件承办人是案件查处的具体责任人。通过建立健全相关责任制，明确案件查处责任、具体程序、时限要求、考核指标及奖惩标准，确保依法履行职责。

( 三) 加强检查、督办。上级国土资源行政主管部门要加强对下级国土资源行政主管部门案件查处工作的检查。将是否及时发现和制止违法行为、是否依法履行查处职责以及处罚决定落实情况作为检查的重点。对交办下级国土资源行政主管部门查处的违法案件，要跟踪督办。对难以落实到位的，要及时向地方政府汇报并提出督办落实的建议。对下级国土资源行政主管部门办结上报的案件，要进行抽查。对发现的错案，予以纠正并依照有关规定追究责任。

( 四) 完善重大典型案件上报制度。县 ( 市) 、市( 地) 国土资源行政主管部门对本部门立案查处的重大典型违法案件特别是无证开采、越界开采、非法转让矿业权、违法审批发证等案件，逐级上报省 ( 区、市)国土资源行政主管部门。省 ( 区、市) 国土资源行政主管部门遴选重大典型案件报部。

( 五) 切实发挥典型案例的警示作用。地方各级国土资源行政主管部门要定期选择典型的矿产资源违法案件进行通报或者曝光。

( 六) 加强 “两率”指标统计。地方各级国土资源行政主管部门要按照 《关于建立无证勘查开采案件增减率和矿业权人违法违规案件发生率统计制度的通知》( 国土资发 ［2007］ 284 号) 的要求，及时对本行政区域内各类矿产资源违法违规案件进行分类登记和统计，将 “两率”指标纳入目标责任考核。省 ( 区、市) 国土资源行政主管部门每年 1 月底前和 7 月底前分别将上年度和当年上半年的 “两率”指标统计表报部。

五、构建共同责任机制，发挥联动作用

( 一) 推进建立地方政府统筹协调、部门联动的执法监管制度。在地方政府统筹协调、有关部门的共同参与下，开展联合执法检查。矿产资源丰富的县 ( 市)原则上每半年组织一次联合执法检查，对群发性非法开采行为和矿产资源开采监管难度大的地区及时进行集中整治，对无证勘查开采行为采取拆除地面设施以及查封设备、充填井筒等措施，有效遏制违法行为。有条件的地方，可以建立国土公安等联合执法队伍。

( 二) 加强与有关部门的协作配合。地方各级国土资源行政主管部门要积极主动地与公安机关、人民检察院、人民法院协调沟通，落实国土资源部、公安部、最高人民检察院、最高人民法院联合发布的关于国土资源行政主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件以及加强协作配合的有关规定，确保违法案件查处到位。进一步健全并认真落实国土资源行政主管部门与公安机关、人民检察院、人民法院的联席会议制度。

( 三) 明确内部职能机构的职责分工，加强协作配合。地方各级国土资源行政主管部门要进一步明确和细化矿产资源规划、地质勘查、矿业权、资源储量、执法监察、矿山地质环境、土地复垦管理等内部职能机构的监管职责分工。建立执法监察机构与矿政管理机构的协作配合制度。执法监察机构履行职责需要矿政管理机构予以配合的，要及时予以配合; 矿政管理机构在履行业务监管职责中发现违法行为需要追究法律责任的，要及时移交执法监察机构组织查处。

省 ( 区、市) 国土资源行政主管部门要尽快建立矿产资源勘查开采 “纵向到底、横向到边”的监管责任体系，按照 “任务到矿、责任到人”的要求，明确地方各级国土资源行政主管部门的监管职责及其内部职能机构的监管职责，于 2009 年底前将职责分工落实情况报部。

( 四) 强化矿业权人的社会责任。定期或不定期开展矿业权人法律法规知识培训与教育，开展社会责任的宣传。积极主动服务，保障合法权益，定期公开矿业权人履行义务情况。充分发挥行业协会等自律性组织的作用，引导矿业权人自觉守法，自觉履行社会责任。

六、建立健全保障机制，增强执行力

( 一) 加强矿产资源勘查开采监督管理和执法监察机构、队伍建设。地方各级国土资源行政主管部门要积极争取当地政府和有关部门的支持，增加矿产资源勘查开采监督管理和执法监察人员的编制。进一步理顺勘查开采监督管理和执法监察的关系，形成统一指挥、配合联动的工作格局。执法监察机构、队伍中，应当配备矿产资源执法监察的专业人员，并实行持证上岗制度。地方各级国土资源行政主管部门必须重视矿产资源勘查开采监督管理和执法监察人员的业务培训工作，每三年至少轮训一次，不断提高业务素质。

( 二) 加快矿产资源勘查开采监管和执法监察信息化建设。在矿产资源储量利用核查和矿业权核查成果形成的动态更新的数据库基础上，与矿产资源规划、矿业权配号管理、勘查开采监督管理、矿山遥感监测、执法监察、储量登记统计等系统实行有机衔接，构建矿产资源综合监管平台，以信息化和高科技手段加强监管，提高工作效率和监管水平。

( 三) 加强报告和通报制度建设。地方各级国土资源行政主管部门要定期对本行政区域内矿产资源勘查开采监督管理情况、违法态势、防范措施等，及时向同级人民政府和上级国土资源行政主管部门报告。上级国土资源行政主管部门要加强对下级管理部门的监督指导，通报矿产资源勘查开采监督管理情况，督促下级管理部门认真做好监督管理工作。省 ( 区、市) 国土资源行政主管部门每年 1 月底前和 7 月底前将上年度和当年上半年的矿产资源勘查开采监督管理工作总结报部。

( 四) 完善考核制度。省 ( 区、市) 国土资源行政主管部门要制订矿产资源勘查开采监督管理和执法监察工作的考核和责任追究制度，明确考核内容、量化考核指标、制定奖惩标准，按照干部管理权限分级考核并落实奖惩，形成有效的激励约束机制。

( 五) 进一步改善工作条件。矿产资源勘查开采监督管理和执法监察任务重、费用高，地方各级国土资源行政主管部门要积极争取当地人民政府的支持，将监督管理和执法监察工作经费纳入政府财政预算。省 ( 区、市) 国土资源行政主管部门要从中央下拨的矿产资源补偿费征收部门补助经费中，列出专门督察工作经费。要加强执法监察装备建设，重点加强乡 ( 镇) 国土资源所的执法监察装备建设，配备巡查车、通讯工具、GPS、照相机、摄像机、计算机等专用装备器材，确保工作正常开展。有条件的地方，应当为监督管理和执法监察人员办理人身意外伤害保险、给予工作津贴或者补助。

石油、天然气、煤层气矿产资源勘查开采监督管理继续按 《矿产勘查及油气开采督察员工作制度》 ( 国土资发 ［2003］99 号) 执行。

地方各级国土资源行政主管部门要充分认识矿产资源勘查开采监督管理和执法监察工作的重要性，增强责任感和紧迫感，根据本通知要求，结合实际提出具体的实施意见。实施中的情况和问题，由省 ( 区、市) 国土资源行政主管部门及时汇总报部。

国土资源部

二○○九年十月二十八日

『玖』 以百日行动为契机 建立土地执法长效机制

2007年9月15日至2008年1月15日，经国务院批准国土资源部集中开展了全国土地执法百日行动。经过自查清理、查处纠正、督察整改三个阶段，共历时123天，基本实现了摸清土地违法违规行为底数，查处纠正土地违法违规行为，在狠抓重点地区整改和典型案件查处的同时发现一批正面典型，初步开展加强和改进土地管理长效机制建设，大力宣传中央严格土地管理的政策和决心等目标。

一、全国土地执法形势依然严峻，影响国家宏观调控政策的实施

2004年开始的土地市场清理整顿，特别是《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）和《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）下发后，地方各级政府依法管地用地、节约集约用地的意识，农民土地维权的意识都有所提高，各级国土资源部门土地监管力度也在不断加大。总的来看，一方面，违规违法用地问题有所好转。2007年1～8月，全国共立案查处土地违法违规案件4.6万多件，涉及土地面积43.5万亩，同比分别下降了3.2%和4.5%。但另一方面，违法违规用地问题并没有得到有效遏制，形势依然严峻。从第七次卫片执法检查结果看，2005年10月至2006年10月，监测的90个城市，除重点项目外，其他违规违法用地约为1.3万宗，涉及土地面积24万亩，占同期新增建设用地宗地数和面积的比例分别为51%和22%。这些数据足以说明，土地执法形势依然严峻。 正是基于这样的基本判断，国土资源部经国务院批准决定在全国范围内开展土地执法百日行动。百日行动的重点是集中查处2005年1月1日以来“以租代征”、违反土地利用总体规划、扩大工业规模，未批先用等违法违规行为。这次行动，目的在于解决土地违法违规突出问题，遏制违法违规用地势头，进一步完善土地管理制度。一是对“以租代征”行为的整治。重点查处违反土地利用总体规划和土地利用年度计划，规避农用地转用和土地征收审批，通过出租（承租）、承包等方式非法使用农民集体所有土地进行工商企业项目建设的“以租代征”行为。二是对违反土地利用总体规划扩大工业用地规模行为的整治。重点查处现有已审核公告的开发区擅自突破国土资源部核定的四至范围，违反土地利用总体规划圈占土地的行为；查处以“工业集中区”等名义，违反土地利用总体规划圈占土地进行工业用地开发的行为。三是对 “未批先用”行为的清理和整治。 重点清查城市批次建设用地未依法办理建设用地审批手续，先行征地、供地、施工建设的违法违规行为。

二、百日行动的主要成效

百日行动是近几年来国土资源系统时间最集中、参与人数最多、规模最大的一次土地执法行动。百日行动共分三个阶段进行：自查清理阶段（9月15日至10月14日）。各级国土资源管理部门根据百日行动方案以及视频会议精神要求，组织部署本行政区域内土地违法违规问题的清理工作。查处纠正阶段（10月15日至11月24日）。上级对国土资源管理部门所发现的违法违规问题，依照有关法律法规的规定，查处到位；对清理出的管理不规范问题，采取措施，予以纠正。督察整改阶段（11月25日至12月25日）。各级国土资源管理部门针对清查各类土地违法违规案件中暴露出的管理问题，举一反三，制定以完善制度和程序、明确执法责任为重点的整改方案。经过3个月的紧张工作，百日行动取得了明显成效。

（一）实现了预期目标

（1）基本摸清了三类违规违法用地的情况。截至2007年10月30号，查清三类违规违法用地约3.1万件，涉及土地面积约330万亩。其中“以租代征”30多万亩，违规扩区设区约100万亩，未批先用先占大约200万亩。

（2）查处纠正了三类违规违法行为。共立案查处三类违规违法用地案件2.6万余件，立案率近85%。其中下达处罚决定书2.3万余件，下达处罚通知书后自我纠正的约3100余件，达到14%；已执行9500余件，其中占下达处罚通知书的41%；申请强制执行的是8300余件，占到36%。罚款和罚没非法所得接近20亿元，没收地面建筑和拆除非法建筑物2000多万平方米。各地已经移送纪检监察机关3700余人，给予党纪处分的约2300余人，移送司法机关要追究刑事责任的2700余人，已经追究刑事责任的300余人。

（3）遴选和查处了正反两方面的典型。在“百日行动”的过程中，遴选出107个先进县市作为依法依规批地用地单位，在全国划定了58个重点整改地区和251个典型案件。国土资源部确定的重点整改地区12个，其中11个已经基本查处纠正到位。地方确定的48个重点整改地区正在收尾；251个典型案件，国土资源部确定的37个，其中31个基本查处到位，正在陆续收尾。

（4）探索构建土地执法的长效机制。各地围绕土地违法违规行为，从预防、查处、监管和部门联动四个方面形成了19项制度，已经初步形成制度性成果。

（二）扩大了社会影响

一是增强了耕地保护和土地执法监管的共识。“百日行动”使地方政府依法依规批地、用地的意识有了明显提高，促进了发展方式的转变。二是土地违法违规高发态势有所遏制。百日行动起到了震慑作用，违法违规批地的行为有所收敛。三是坚定了国土资源系统广大干部坚守耕地红线的信心和决心，展示了国土资源队伍敢打硬仗、善打硬仗的良好形象。

三、百日不是终点，土地执法仍任重道远

为巩固“百日行动”成果，2008年2月28日，国土资源部印发《关于巩固百日行动成果加快建立土地执法长效机制的通知》（国土资发[2008]22号），要求全面完成案件查处纠正工作，加快建立土地执法长效机制，继续严控土地违法违规行为。

（一）“百日行动”有终点，严格土地管理、严肃土地执法没有终点

“百日行动”是一次面向全社会的土地执法的宣传，它的针对性非常强，重点查处三类土地违规违法行为。然而严格土地管理，加强土地执法仅仅靠一个“百日行动”是无法实现的，这个行动的真正意义是要宣传中央关于严格土地管理、加强耕地保护的大政方针，同时表示各级政府和国土资源管理部门打击土地违法违规的坚定决心。土地违法违规行为要得到真正遏制，还要加强日常执法监管。在今后的土地执法工作中，加强事前的监管，利用高科技手段不断加强违规违法的发现机制，完善报告制度，加强日常的土地执法，同时配合各个时期有针对性的专项行动才能不断巩固土地执法所取得的成果。

（二）探索土地管理长效机制，标本同治

“百日行动”最终的目的是要追求治标与治本相结合。从治标的目标来看，通过集中开展 “百日行动”，保持土地执法的高压态势，遏制了土地违法违规案件上升的势头，保证了国家土地管理法律法规的执行，保障了国家土地调控政策的实施。从治本的角度看，通过对土地违法违规行为的清理，认真分析土地违法特点、原因和规律，制定相应的政策措施，总结制度性漏洞，建立长效机制，进一步完善了土地管理制度。

（三）落实共同责任是土地管理科学发展观的体现

通过开展百日行动，地方政府进一步认清了土地管理的责任，主动支持、配合国土管理部门工作，协调有关部门形成合力，共同做好各项工作；有关部门通过参与案件查处，在用地依法审批上也受到了教育，明确了审批土地的主体和违法批地的责任，为下一步落实共同责任的制度安排打下了基础。笔者认为，土地作为一种资源，同时又具备资本和资产的多重属性，某种意义上说，没有一块土地是独立的，它的背后都有一段历史，总牵扯着不同主体的利益关系，因此土地管理工作十分复杂，它也不应该仅仅是土地管理部门一家门前之雪，如果没有各级政府及其他职能部门的支持和协作配合，要管好土地，可能也只是一厢情愿的事情。只有明确了土地管理是各级政府和各职能部门的共同责任，有了发改委、环保、工商、税务、金融等部门的通力协作，土地的管理形势才能从根本上好转，才能从真正意义上落实土地管理的科学发展观。

『拾』 加强国土资源所建设提高执法监察水平

宁陵县位于河南省商丘市西部，是商丘市的一个内陆县，总面积787平方千米，80.46万亩耕地，69.2万亩基本农田，总人口59.8万，人均1.34亩耕地，辖15个乡(镇)，366个村民委员会，1052个自然村。2005年省以下国土资源系统管理体制改革时，按照省、市、县文件精神，我县从原乡(镇)土地管理所人员中每所选拔3人划归县局管理，属事业全供。为了保证工作质量，我们又从局机关下派50多人，每个所保证5人以上。同时，我们采取竞争上岗的办法，择优选配了正、副所长。2006年2月按原行政区划，挂牌成立了15个国土资源所。

随着工业化、城镇化建设的加快，土地供需矛盾明显，农村规划滞后形成建房向交通要道两侧集聚，乱占耕地现象比较严重。国土资源所执法能力建设面临的任务十分繁重，怎样发挥国土资源所的前沿哨所作用，筑牢第一道防线，守住第一道关口，使国土资源违法案件在第一时间内得到有效制止，违法当事人受到应有打击，落实最严格的土地管理政策和强有力的耕地保护措施，使有限的不可再生的土地资源得到合理利用和集约开发，是摆在各级国土资源部门面前一个不容回避、必须面对，而且保证要做好的一个首要任务，也是时代赋予我们义不容辞的责任。

一、让土地协管员融入执法监察队伍

怎样保证完成“任务”，落实“责任”?尽管大家花了不少力气，想了不少办法，可是土地违法案件仍然频频发生，涉土信访居高不下，国土资源所经常处于被动应付状态，面对这一严峻形势，局党组不得不坐下来召开专题会议，集思广益，共谋良策，通过分析有三个方面的原因:一是土地违法点多面广，国土资源管理人员顾此失彼，等到发现，已形成事实。一个所就那么四五个人管几十个行政村，上百个自然村，好几万人，每天不停地跑也要三四天时间才能巡查一遍，对农民建房，在耕地上挖土的违法行为不能及时制止，以致延误时机。二是大部分村干部认为，土地管理是国土资源管理部门的事，事不关己，高高挂起，想躲就躲，能推则推，个别人甚至站在一旁“看热闹”，严重的甚至组织群众暴力抗法，干扰国土资源所的执法。三是国土资源所的人员不能天天住在农村，时时守着耕地，这给违法人员提供了钻空子的空间。一些不法农民同国土资源所玩猫腻、打游击，你白天巡查，他就在夜间违法，你在村东搞宣传，他到村西去取土。事实表明，要制止土地违法违规行为，切实保护耕地安全，单凭国土资源所的力量还远远不够，最好能在每个行政村物色一至两名得力干部，协助国土资源所管好用好土地，给他们定职责、压任务、名誉上奖励、待遇上优惠。综合考虑农村情况，农村党支部书记或者能力较强的村委会主任兼任比较合适，因为他们在广大群众中威信高，说话有人听，做事有人帮，具有影响力、号召力和凝聚力，能担当起保护耕地的重任。从待遇上讲，他们都享受着政府发给的工资。认识统一后，我们将其当成一件大事，及时向商丘市国土资源局和宁陵县委、县政府领导汇报，我们的建议得到了领导们的支持。为了有力地推动这项工作的开展，县政府专门以宁政办〔2006〕2号文件发文，要求各乡镇从现任村支部书记或村委会主任中确定土地协管员，选拔程序是群众推荐、乡镇党委政府领导把关、国土资源局审核批准并颁发聘任证书的方式，为每个行政村配备一至两名土地协管员，负责宣传土地法规政策，协助国土资源所做好执法巡查和耕地保护等项工作。2006年2月，全县366个行政村498名土地协管员经过集中培训后，持证上岗，正式成为国土资源执法协管员。让土地协管员参与国土资源所的执法巡查和土地信访案件协调工作，起到了国土资源违法案件和信访案件早发现、早预防、早报告、早制止的作用，提升了国土资源所的执法能力，为国土资源所装上了“千里眼”，安上了“顺风耳”，有效解决了国土资源违法案件发现难、查处难、制止难的问题，在国土资源所与执法对象中架起了一座坚不可摧的桥梁。

二、提升监察效能，确保执法到位

执法监察是国土资源所的重要职责和中心任务，如何提高效能，我们做了如下探讨和尝试:

一是建立由国土资源所与县局执法大队和村级协管员三位一体的执法网络。按照“属地管理、有案必查”的原则，积极探索“全员执法、全面覆盖、全程监管”的执法监察新路子。县执法大队30多名执法监察人员分为南北两片与各国土资源所密切配合，明确责任，真正起到了巡查在一线，制止在萌芽。形成“人人都是执法员，个个属于执法队”的态势，凝聚全员执法的合力。国土协管员都是土生土长，天天跟土地打交道，与农民朝夕相处，能起到你动我知。这种三位一体优势互补的执法监察网络，使土地违法案件的早发现、早制止、早查处得到了较好的解决，从而大大降低了执法成本。

二是落实国土资源所执法监察责任制。我们把执法监察当成“一把手工程”，实行一票否决，县局领导若因行动迟缓，领导不力，造成重大损失和不良影响，必须引咎辞职。乡镇国土资源所不认真履行巡查职责，不能及时发现或发现后避开矛盾、不予及时制止，或制止不了也不上报，实行责任追究。对于不称职的协管员，按照程序随时予以解聘。今年6月，有少数已经关闭的粘土砖瓦窑厂死灰复燃，出现了反弹，而主管此项工作的地矿办主任和刘楼、柳河两个国土资源所所长，因畏首畏尾，不敢大胆作为。县局采取果断措施，予以降级处分，工作很快出现了新局面。

三是不断探索执法监察的新模式。首先是由事后查处向事前监察转变。我们下大力气改变过去重查轻堵的被动局面，加大巡查的密度和力度，坚持做到巡查“无假日、无死角、全天候”，采取喇叭宣传，口头警告，下发《责令停止土地违法行为通知书》等方式，当面予以制止，对于当事人不听劝阻或阳奉阴违的，实行暗中监管和蹲守等措施，确保各类土地违法行为在第一时间发现、制止、报告并处理。其次是平面执法监察向平面与立体执法并重转变，查处的重点不仅放在农田取土和违法占地以及土地用途改变和超占面积上，同时兼顾建设用地闲置、建筑系数、容积率是否达标等方面。再次是从单一执法向联合执法转变。为了解决国土资源管理部门单独执法、孤军奋战形成的执法监察缺位、空位和不到位等问题，我们同公安、纪检、法院、电力、交通、建设等单位，建立联合协同执法机制，使执法难、执行难得到了有效化解。

三、优化乡所配置，营造工作环境

无论一个单位，一个团队还是一个部门，一把手始终处于主导地位。俗话说:兵熊熊一个，将熊熊一窝，所以选优配强国土资源所所长是提高执法监察能力的先决条件。选择能力强、作风正、坚持原则的所长，执法监察能力就能提高，耕地保护目标就能实现。因此，我们首先从全局200多名人员中，采取个人演讲，大家评议，党组审定等程序选聘国土资源所所长。由于所长选得准、配得强、素质高，国土资源所各项工作比学赶超，勇争一流，使国土资源所活力大增，执法能力大大增强;其次是实行全员培训，把学习当任务，以学习促工作，以考试促学习，我们除坚持年初岁尾对国土资源所人员进行为期两周的封闭培训学习外，还采取定向帮扶，结对帮扶，为国土资源所人员编印《执法实务和行为规范手册》，坚持每周二、五学习。同时，每周举办案例分析会，每季度都要进行文化考试，评比最佳执法卷和最差执法卷，国土资源所的人员的学习积极性、工作能力不断提高，因此有效提升了国土资源所的执法能力和执法效果;三是营造乡所执法环境。截至去年，全县15个国土资源所的办公环境全部进行了改造和重建，县局统一为国土资源所配置了桌椅、档案柜，建立健全了各项规章制度，安装了电脑、电话，配备了监察执法车辆，县局将财政返还的罚没收入中的30%返还乡所，作为执法巡查经费。目前，15个乡镇国土资源所全部达到了五有标准:即有电脑、电话、执法车、照相机、二百平方米以上的办公用房。

三年多来，由于我们重视并积极探索执法监察的新路子，不断提高国土资源所的执法监察能力，使我县的土地违法案件大幅减少。据统计，全县2005年发生各类土地违法案件852起，2006年降为356起，2007年降为234起，2008年降为37起，截至2009年9月，仅出现8起，而且这些案件都得到了及时处理，没有一起行政复议和行政诉讼案件发生，赴省进京的土地信访案件连续两年都是零。

四、存在问题及建议

一是土地违法案件执行难。由于国土资源管理部门受职责限制，对违法建筑，没有拆除权，所以对不听制止的违法用地户，只能通过程序移交法院强制执行，等到执法的程序走完，违法建筑已经建成，特别是农民建房表现尤为突出。移交法院后，法院的执行力度有限，案件执行率极低。对土地违法案件对象户难以形成震慑，使土地违法案件屡禁不止。因此，建议扩大国土资源执法权限，把国土资源初始违法的拆除权交由县级国土资源执法监察机关执行，既可消除违法苗头和及时制止违法案件的发生，减少违法者的经济损失，又可有效解决违法案件移交法院后的执行难和执行率低或执行不到位等问题。

二是提高国土资源管理执法的威力，建议成立国土资源公安派出机构或自上而下建立与公、检、法、司的联动机制，以确保执法监察人员的人身安全和对违法案件的及时制止。

三是由于县、乡政府主要负责人对耕地保护负总责的认识不到位，违法占地面积超过15%的责任追究难以落实，导致县、乡政府的违法冲动依然存在，给国土资源执法工作带来困难。因此，要加大责任追究力度，对县、乡政府主要负责人实行严厉的问责制度。

四是管理体制不利于执法。现在是系统管“帽子”，地方管“票子”，无形的给执法带来困难。建议自上而下统一政策和要求，解决经费问题。

(2009年9月22日在国土资源部执法监察工作座谈会上的发言)