A. 如何建立健全事业单位法人治理结构

《中共中央
国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发[2011]5号，以下简称《指导意见》），对新形势下事业单位改革进行了全面部署，其中提出，今后5年完善法人治理结构改革方面要取得较大突破。如何深刻领会、全面贯彻中央关于事业单位改革精神，按照统一部署，切实推进事业单位法人治理结构建设，是我们面临的一项重大任务。结合学习《指导意见》精神，我就建立健全事业单位法人治理结构谈几点看法。
一、什么是事业单位法人治理结构

治理结构一般指治理的机构、体系及其内在控制机制，通常由决策层、执行层和监督层组成。我们理解，事业单位法人治理结构是事业单位以实现其宗旨为目标，实行举办权与管理权分离，以决策层及其领导下的管理层为主要架构，由一系列激励和约束机制组成的制度安排；核心是建立不以举办权为基础的决策机制，实现决策权、执行权和监督权科学运行、相互协调；关键是引入事业单位外部人员主要是服务对象参与决策和监督；目的是确保事业单位公益属性，有效解决公益服务的公平和效率问题。

建立健全法人治理结构是国外公益服务机构治理的普遍做法。在我国，公司法人治理结构已实践多年，取得比较成熟的经验。事业单位法人治理结构与其相比，有相似之处，也有本质区别。相似之处是治理结构基本架构以及决策、执行和监督机制，接受法律和政府监管等方面；本质区别主要是：在属性上，前者是公益属性，法人使命是公益服务，后者是财产属性，法人使命是公司营利；在理念上，前者围绕公共利益，最大限度弱化所有权概念，后者围绕财产所有权，依资本大小决策；反映到组织设计上前者决策层中要体现利益相关者的职责、权益，后者则主要体现所有者利益。

建立健全事业单位法人治理结构，是我们对发达国家非营利机构治理实践经验的有益借鉴，是对我国相关改革实践的深刻总结，是对事业单位发展规律探索的理论成果，是创新事业单位体制机制的制度安排，对我国事业单位改革和发展、经济社会发展全局必将产生重大而深远的影响。

二、建立健全事业单位法人治理结构的重要意义

事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体。建立事业单位法人登记管理制度后，全国事业单位基本在各级登记管理机关登记为法人。建立健全法人治理结构，是推进事业单位改革的重要内容，是解决公益事业发展深层次矛盾和问题的根本措施，具有重要的理论意义和实践意义。

一是建立健全法人治理结构，有利于转变政府职能，实现政事分开、管办分离，落实事业单位法人自主权。在计划经济时代，事业单位是政府的附属物，政事不分，没有自主权；在社会主义市场经济条件下，事业单位要成为独立法人，必须实现政事分开、管办分离，政府和举办单位逐步减少对事业单位的微观管理和直接管理，不再直接行使对事业单位的具体管理权，而是通过委派理事参与决策，监督事业单位按照法律法规、有关政策和行业规划开展活动；事业单位建立法人治理结构，直接拥有法人自主权，独立决策、执行，落实用人权、用工权和分配权，真正成为自我管理、自我约束、自我发展的法人实体，从根本上解决“有法人之名、无法人之实”的问题。

二是建立健全法人治理结构，有利于规范事业单位行为，强化公益属性。公益属性是事业单位的本质属性。举办事业单位的目的就是为了提供优质高效的公益服务，不断满足人民群众和经济社会发展的需要。当前事业单位存在公益属性弱化的突出问题，主要原因是，在目前的体制机制下，事业单位对谁负责、怎样负责的问题没有解决好，难以兼顾相关各方利益，容易产生内部人控制等问题，偏离公益目标。通过建立健全法人治理结构，引入外部理事，在决策和监督中体现各方利益，能更好地规范事业单位的行为，保证其公益属性的实现。

三是建立健全法人治理结构，有利于加强对事业单位的监管。一直以来，对事业单位的监管主要来自政府和举办单位，它们同时也行使事业单位决策职能，既当裁判员又当运动员，监管很难落实，监管缺位、监管滞后和监管手段缺失现象比较普遍。通过建立健全法人治理结构，政府、举办单位、事业单位各归其位、各行其职、各负其责，政府和举办单位把直接管理权交给事业单位，可以一视同仁地依法加强对事业单位的监管，有效解决“只管脚下、不管天下”的问题；同时，事业单位通过健全自我约束机制，加上有事业单位外部人员参与监督，可实现内部监督与外部监督共同发挥作用。

四是建立健全法人治理结构，有利于完善事业单位运行机制、提高效率、增强活力。目前，事业单位普遍存在效率低下、服务质量不高的问题。建立健全法人治理结构，政府和举办单位、事业单位、服务对象以及专家学者共同参与决策，可以有效实现决策的民主化和科学化；同时，事业单位可以更好地行使法人自主权，建立好激励机制，有利于最大限度地调动员工的积极性、主动性和创造性，激发内部活力，做到决策准、指挥灵、执行快、效率高、活力足。

五是建立健全法人治理结构，有利于实现事业单位投入主体多元化，推进构建公益服务新格局，促进公益服务市场健康发展。实现政事分开，管办分离，使每个事业单位成为独立平等的公益服务提供主体，能够弱化因投入主体不同导致的事业单位在资源分配、政策支持和监督管理等方面存在的待遇差别，有利于促进解决公益服务供给方式单一、总量不足、事业单位“行政化”等问题，有利于调动社会力量参与兴办公益事业的积极性，促进公益服务新格局的形成和公益服务市场的健康有序发展。

三、事业单位法人治理结构的主要内容

建立健全法人治理结构的范围，主要是面向社会提供公益服务的事业单位，重点是教育和医疗卫生事业单位，其他事业单位根据提供公益服务的性质、特点、服务对象以及与人民群众关系的密切程度考虑是否建立。不宜建立法人治理结构的事业单位，继续完善现行管理模式。事业单位法人治理结构的主要内容包括：

一是建立组织架构。决策层、监督层和执行层是治理结构的基本组织形式。决策层的主要形式是理事会，也可探索董事会、管委会等多种形式。理事会是事业单位的决策和监督机构。根据事业单位的规模、职责任务和服务对象等特点，兼顾代表性和效率，合理确定理事会的构成和规模。理事会的组成和决策是建立健全法人治理结构的核心内容，必须充分体现事业单位的宗旨和属性。首先,确定理事会的构成。一般分为三部分，即政府和举办单位代表、服务对象和其他方面代表，以及事业单位代表，前两者为外部理事。外部理事应占理事会多数，比较理想的构成是各部分均为1/3，任何一方均不占多数，防止任何利益方垄断理事会的决策权；其次，明确理事的产生方式。代表政府部门或相关组织的理事，一般由政府部门或相关组织委派；代表服务对象和其他利益相关者的理事，原则上推选产生，宜推选与事业单位服务有较直接、较稳定关系的服务对象，并兼顾理事履行职责必备的道德水平、能力素质、知识结构和责任意识。事业单位行政负责人及其他有关职位的负责人可以确定为当然理事；再则，确定理事会的决策方式。理事会决策采取“票决制”，外部理事和内部理事一人一票，不设权重差别。也可以单独设立监事会，负责对理事、管理层人员履行职责等情况进行监督。管理层是理事会的执行机构，由事业单位行政负责人及其他主要管理人员组成。事业单位行政负责人由理事会任命或提名，并按照人事管理权限报有关部门备案或批准。事业单位其他主要管理人员的任命和提名，根据不同情况可以采取不同的方式。

二是明确职责定位。这是事业单位法人治理结构良好运转的前提和基础。理事会依照法律法规、国家有关政策和本单位章程开展工作，接受政府监管和社会监督，其职责包括：负责本单位的发展规划、财务预决算、重大业务、章程拟订和修订等决策事项，按照有关规定履行人事管理方面的职责，并监督本单位的运行。理事会对理事所代表的各方负责。管理层的职责包括：按照理事会决议独立自主地履行日常业务管理、财务资产管理、一般工作人员管理等职责，定期向理事会报告工作。管理层向理事会负责。

三是制定完善章程。事业单位章程如同事业单位的“宪法”，是法人治理结构的制度载体和理事会、管理层的运行规则，也是有关部门对事业单位进行监管的重要依据。根据有关规定和事业单位实际情况制定事业单位章程。事业单位章程应当明确决策层、监督层和管理层的关系，包括理事会的职责、构成、会议制度，理事产生方式和任期，管理层的职责和产生方式等。章程草案由理事会通过，并经举办单位同意后，报登记管理机关核准备案。

四是健全相关制度。健全相关制度是法人治理结构良好运行的重要保障。研究制定事业单位法人治理准则，明确治理结构的基本原则、组织框架及职责定位，为法人治理结构的建立运行提供指导和规范。逐步建立事业单位信息披露制度，年度报告、理事会决议和涉及人民群众重大利益事项要及时向社会公开，鼓励引导社会各界加强监督。健全绩效评估制度、离任审计等其他配套制度。建立充分体现事业单位法人自主权，并适应市场经济规律的用人用工、工资分配等激励约束机制。建立坚持党的领导、完善党组织参与事业单位重大决策的程序和工作机制。

四、积极稳妥推进事业单位法人治理结构工作

推进事业单位改革，是一项系统工程，是全社会的任务。各级登记管理机关承担着事业单位法人登记管理的职责，熟悉事业单位法人运行情况，参与推进法人治理结构建设责无旁贷。要按照统一部署，切实承担职责任务，精心组织，统筹协调，积极稳妥做好相关工作。

一是解放思想，提高认识。认真学习《指导意见》及其它配套文件，吃透文件精神，把握改革全局，自觉破除一切与改革要求不相适应的思想观念和模糊认识，把思想认识统一到中央决策部署上来，增强工作的责任感和使命感。同时，结合工作实际，抓紧研究和制订有关工作方案，抓紧研究与法人治理结构相关的重大理论和实际问题，如法人治理结构的理论基础和重要原则，各类法人治理结构的区别和联系，管办分离的实现形式，改革中坚持党的领导等，为推进改革工作提出意见建议。

二是坚定信心，形成合力。建立健全法人治理结构是事业单位体制机制的重大变革，是权力利益的深刻调整，也是解决人民群众日益增长的公益服务需求的必由之路。建立健全法人治理结构，必须与经济社会发展进程相适应，与经济体制改革、行政管理体制改革、法制化建设、社会文明程度、民众观念素质等状况相协调。目前，在一些先行试点单位中，普遍存在认识不统一，利益难协调，动力不够足的问题，使这项工作具有艰巨性、复杂性和长期性。要加强舆论宣传，进行正确引导，营造良好氛围，推动举办单位放下对事业单位独立运行的忧虑；推动事业单位本身克服安于现状、怕担责任、怕受监督、怕参与竞争的心理；推动事业单位服务对象实现从被动接受服务到主动参与有关决策和监督的转变，改革中一时可能有些人的利益受到影响，但要坚信改革成果最终会由人民共享，从而顾全大局，正确处理改革中的利益矛盾，自觉参与改革，形成改革合力，不断推进改革。

三是抓好试点，逐步推进。建立健全法人治理结构是一项新任务，涉及面广，情况复杂，必须坚持试点先行、分类指导、分步实施，慎重处理好改革、发展、稳定的关系。按照统一部署，积极开展法人治理结构试点工作。继续追踪全国事业单位分类改革5个试点省（市）试点单位的工作情况，总结和推广好的做法和经验。同时，继续选取部分与人民群众利益密切相关、条件成熟、有代表性、特别是具有改革内在动力的事业单位先行试点，并认真加以指导，逐步研究完善相关政策措施，为全面推开这项改革奠定基础。

B. 如何依法加强对事业单位监督管理

依法加强对事业单位监督管理做到以下几条：
一、加强事业单位监督管理必须正视目前事业单位发展中存在的问题
正视问题、找准症结，才能开对药方、把准方向，才能啃掉难啃的硬骨头。从事业单位管理体制看，我国长期以来实行管办一体化的事业体制，政府举办、管理乃至供养事业单位，主管部门对事业单位管得太多、管得太死，对下属事业单位的人事、财务、资产、职能甚至运行模式等具有决定性作用，既当“家长”又当“保姆”。事业单位缺乏自主权，对主管部门而不是服务对象负责，需要看主管部门“脸色”行事，极大束缚了积极性和主动性。从事业单位自身运行发展情况看，当前，群众对事业单位意见较多、反响强烈，有的是因为事业单位不作为，长期松松垮垮，不履职或者履职不到位；有的是因为事业单位乱作为，该履行的职责没履行、该提供的服务没提供，却干了一些与自身职能不相称的工作；还有的单位工作处于消极应付状态，虽然干的是份内之事，但服务意识不强、服务效率不高、服务质量不优，群众满意度和认可度较低。从事业单位的监管现状看，在事业单位管理工作中存在着“重审批、轻监管”的倾向，对单位设立的必要性、可行性研究多，对设立后的管理运行和公益服务情况了解少，特别是对单位履职情况跟踪监管不够、监管方式单一，缺乏有效手段和刚性约束。有些公共服务职能突出、运转高效有序的事业单位，没有得到必要的人力、物力、财力支持；有些职能弱化、偏离公益服务目标的事业单位，长期占用公共财政资源和人员编制，没有得到及时规范和清理。
二、加强事业单位监督管理必须与稳妥推进事业单位分类改革结合起来
加强事业单位监督管理，提升社会整体公共服务水平，必须紧紧抓住体制机制改革这个关键，通过稳妥推进事业单位分类改革，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制。根据分类推进事业单位改革的要求，现有事业单位按社会功能划分为承担行政职能类、公益服务类和生产经营类三个大类。

对承担行政职能的事业单位，改革的方向是或者直接转为行政机构，或者将其承担的行政职能剥离出来，交给行政机关，公益性职能交给事业单位，不再批准设立承担行政职能的事业单位。对从事生产经营活动的事业单位，改革方向是逐步转为企业，进行企业注册，不再批准设立从事生产经营活动的事业单位。对从事公益服务的事业单位，不能或不宜由市场配置资源的，所需经费由同级财政予以保障，不得开展经营活动，不得收取服务费用；可以由市场配置资源的，鼓励社会力量投入，政府通过购买服务方式给予相应经费补助，具备条件的逐步转为企业。通过分类改革，真正把“该分的分出去、该收的收回来，该放的放到底，该管的管到位”。
三、加强事业单位监督管理必须创新建立科学有效的监管考核机制
一是登记管理严格化。事业单位设立前要对设立的必要性进行充分论证，对公益属性不强、职能定位不准或交叉的事业单位，原则上不予单独设立，严格控制事业单位数量。确需设立的，合理配备人员、配置资源，使公共服务资源真正配置到那些公益属性强、群众需求大的领域。对已有职能已经转移或者超过法律法规规定的事业单位，及时进行审核，重新核定业务范围。对于原有职能已经弱化甚至消失，或者随着社会经济发展已经不再需要以及按照法律法规应该撤销的事业单位，坚决予以撤销。二是监督考核常态化。把事业单位绩效考核与日常监督结合起来，建立统一规范的事业单位监督管理体系。可以探索通过“网上民声”、“民意通”等形式，在政府网站、公共服务网站建立事业单位监督管理平台，开设群众投诉举报栏，听取群众意见建议，受理服务对象投诉。同时，把群众满意度等指标纳入事业单位绩效考核指标体系，督促和激励事业单位改善服务水平，提升服务质量。三是监管形式多样化。综合运用事业单位年度报告公开、绩效考核、专项监督检查、投诉举报机制等多种形式，形成监管主体多元化、监管内容全方位、监管方式多样化的公益事业监管体系。顺应培育社会主义核心价值观的内在要求，大力推进事业单位诚信体系建设，建立一套有效收集、评价、发布、管理事业单位信用情况的信用等级评价和管理制度。并通过增加事业单位守信利益，提高事业单位失信成本，激励、引导事业单位加强自身信用建设，真正起到规范事业单位行为，促进事业单位发展的作用。
四、加强事业单位监督管理应以建立完善事业单位法人治理结构作为长远目标
建立事业单位法人治理结构，是进一步转变政府职能，创新体制机制的重要内容，是实现政事分开、管办分离的有效途径。开展事业单位法人治理结构工作，应立足于推动公益事业更好更快发展，满足人民群众日益增长的公益服务需求，通过明确理事会等决策层的决策地位，减少政府主管部门对事业单位的微观管理和直接管理；通过吸收事业单位外部人员参加决策层，扩大参与事业单位决策和监督的范围；通过明确决策层与管理层的职责权限和运行规则，进一步完善事业单位的激励约束机制，进而提高公益服务的质量和效益。切实转变观念，实行“政事分开、管办分离”，将部分事业单位由半独立实体改为独立实体，并逐步取消公益性事业单位行政级别，使事业单位能够对自己的行为负责，主要负责人能够拥有应该具有的管理权限，事业单位成为真正独立运作的法人，拥有在人事、财务和活动方面的自主性。要逐步打破事业单位垄断局面，鼓励民间资本、社会资本投资公益事业，实现投资主体多元化，使事业单位之间形成适度竞争，由社会来评价事业单位业绩，由业绩来确定事业单位命运，从单一的政府控制过渡到社会选择，实现优胜劣汰，整合资源，壮大有实力的事业单位规模。

C. 如何落实事业单位法人治理结构建设试点工作的指导意见

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D. 为什么提出事业单位建立健全法人治理结构问题

党中央、国务院出台的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》对事业单位改革作出全面部署，明确提出要建立健全事业单位法人治理结构。我国的事业单位，根据国务院《事业单位登记管理暂行条例》的定义是：“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。事业法人是我国《民法通则》规定的四大法人之一，现大多数事业单位已根据《事业单位登记管理暂行条例》规定登记为事业法人。作为由法律赋予了人格的主体，事业单位需要有与之相适应的组织机构和管理体制，使之具有决策能力、管理能力，行使权利，承担责任 。目前，事业单位存在的问题较多，其中一个重要原因是事业单位治理不善，而治理不善的根本原因在于治理结构不合理。因此，必须根据法人治理结构理论，借鉴企业法人治理结构的做法和经验，建立事业单位法人治理结构，建立与社会主义市场经济发展和民主政治建设相适应，功能完整、结构合理、运行高效，有利于促进事业单位和公共服务事业健康发展的新的管理体制和运行机制。
所谓事业单位法人治理结构，是指从事公益活动的事业单位，以实现社会公益服务最大化为目标，实行所有权与管理权分离，由决策层、执行层、监督层三者组成的一种组织结构及其运行机制，是上述三者及其他利益相关者之间的权力、利益分配与制衡关系的制度安排。法人治理结构的基本特征在于构建一套激励、约束和控制机制，既保证经营者有充分的经营自主权，又能使经营者按委托人的意愿努力经营，以减少代理成本。在约束方面，事业单位法人治理结构的特点在于分权与制衡，但事业单位法人治理并不是为了制衡而制衡，而是为了保证事业单位能够提供良好的公共服务，保证事业单位科学决策而进行的制度安排与设计，权力制衡只是手段。
建立事业单位法人治理结构，是改革创新事业单位管理体制的一项重要举措，也是一项长期、艰巨的任务，目前正处在试点阶段。从试点的情况看，事业单位法人治理结构主要存在以下几个方面问题：一是思想认识不到位，二是缺乏法律法规支撑，三是相关配套制度改革滞后，四是与现行干部管理体制难以有效衔接。因此，建立健全事业单位法人治理结构必须认真处理好以下几个方面问题。
界定好适用范围。福建事业单位涉及教育、科研、文化、卫生、体育、新闻、出版、机关后勤等方面，种类繁多，性质各异，规模大小不一。因此，事业单位法人治理结构的适用范围值得研究。凡是面向社会提供公益服务、涉及利益相关者较多、规模较大的事业单位，如基础性或社会公益性科研机构，基础应用科研及技术推广机构，公共文化、卫生、就业服务机构，普通高校、中等职业学校、非营利性医疗机构，以及评鉴机构、咨询服务机构等，适用法人治理结构。凡是为机关提供技术性、事务性、辅助性的事业机构，则不适用法人治理结构。
理顺两个方面的关系。一是正确处理政府部门与事业单位的关系。推进政事分开、管办分离，关键要理顺政府与事业单位的关系，即政府有关部门必须把管理权交给事业单位，充分保障事业单位人事、财产管理及业务开展的自主权。政府有关部门作为事业单位提供公益活动的保证者，行使所有者（出资人）职权，通过委派理事，参与事业单位的决策和监督，实现“举办者”和“管理者”真正意义上的分开，促使事业单位成为真正独立的法人实体。二是正确处理党的领导与法人治理的关系。事业单位要全面加强党的建设，健全和完善基层党组织，做好思想政治工作，推进精神文明建设。事业单位理事会、管理层组成人员中，党委（党组）成员应占一定比例。事业单位党组织要支持理事会和管理层开展工作，围绕本单位事业发展和中心任务的完成，充分发挥政治核心作用，领导和支持工会、共青团等群众组织积极开展工作，保证党的路线方针政策在本单位的贯彻执行。
推进三项制度改革。一是深化人事制度改革。以推行聘用制度和岗位管理为主要内容，赋予事业单位法人较为充分的用人自主权，推行形式多样的人员分类管理制度，探索建立事业单位工作人员能进能出、职位能上能下的用人机制。二是推进分配制度改革。扩大事业单位内部的工资分配自主权，建立以国家工资政策为指导、以单位绩效工资为主体的多形式收入分配制度，合理拉开收入档次，建立高层次人才收入分配激励机制。三是健全社会保障制度。建立和完善与城镇职工社会保险制度相衔接的事业单位基本养老、医疗、失业等社会保险制度，解决新老退休人员有关保险待遇的平稳过渡，实现工作人员在事业和企业之间的合理有序流动。
建立四方协作的监管格局。建立事业单位法人治理结构，必须同步建立有效的监管机制。从管理实践看，应当建立政府负责、理事监督、社会协同、公众参与等四方协作的监管格局。政府负责，通常是指政府各行政部门依不同职能进行的专门监管，与独立的事业单位监管部门的整体监管有机结合。理事监督，是指事业单位理事会按照组织章程规定，对管理层履行职责情况进行有效监督。社会协同，主要指社会中介组织（包括社会审计和评估组织、行业协会等）及新闻媒体，对事业单位业务活动、资质行为和诚信建设等情况进行评估、监督；公众参与，是指社会公众作为公益服务的直接受益者，通过听证制度、社会投诉及查询服务等方式参与监管，督促事业单位依法开展活动。

E. 事业单位法人结构治理是事业单位改革吗

事业单位法人结构治理是事业单位改革的一种。其他还有编制改革、薪酬改革等等。总的目的是打破铁饭碗，让事业单位法人重回活力。

F. 谈怎样确立事业单位法人主体地位

根据《事业单位登记管理暂行条例》（国务院第411号令）的规定，事业单位应当具备法人条件，并且在进行法人登记，领取事业单位法人证书后才能开展活动。事业单位法人登记工作虽然在全国推开已经有近10年时间了，但目前各地仍然存在着大量不具备法人条件的事业单位，已登记的事业单位普遍法人主体地位不明确，对财政和主管部门的依赖性较强，不能完全按法人模式运行等等。就如何解决事业单位法人主体地位不明确的问题，进一步规范事业单位登记管理工作，笔者谈几点粗浅看法： 一、要对事业单位职能进行准确定位
现有事业单位主要组建于计划经济时期，由于当时政府职责范围缺乏明确的界限，使事业单位承担了市场经济条件下本应由多种组织形式承担的社会事业职责，其服务既有公益性，又有私益性，这种职能上的多元化是事业单位许多弊端的深层次根源，使事业单位陷入体制性障碍的重重包围之中，左冲右突，还是在沉郁低唱“敢问路在何方？”。这种职能定位的模糊也直接导致了事业单位很难从行政机关真正独立出来，确立自身的法人地位，同时也导致了事业单位改革始终停留在微观领域的浅层次施行业务性改革，较之行政体制改革、企业改革慢了一拍、乃至二拍。近些年来，围绕究竟该如何定位事业单位职能的争论一直没有停止过。由于职能定位的混沌，中央机构编制部门对事业单位的定义也一改再改，最新、最权威的定义是，中央编办在今年4月15日出台的《事业单位登记管理条例实施细则》中的表述。所谓事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生、体育、广播电视、社会福利、救助减灾、公用设施管理等活动的社会服务组织。不管对事业单位如何定义，但有一点还是形成了基本共识，那就是事业单位是公益性的社会服务组织。要建立健全现代事业法人制度，真正确立事业单位的法人主体地位，首要的就是要对照公益性社会服务组织这一事业单位基本的职能定位，对事业单位进行全面清理，合理划分和界定行政机关和事业单位的职责。对完全履行行政职能的事业单位该认定为行政机构的要认定为行政机构；对完全履行竞争性经营开发职能的事
业单位，该转为企业的要转为企业。对一时难以划分的行政职责，可以作为过渡，按审批权限经机构编制部门批准或经机构编制部门审核后报党委或政府批准，通过授权的方式交由事业单位承担。经批准设立的履行行政职能的事业单位也应办理法人登记，并依法以《事业单位法人证书》作为其具备执法主体资格的依据，其执法范围应当以证书记载的“宗旨和业务范围”为准。
二、要规范事业单位的管理
现在行政机关仍然习惯把事业单位当作自身的附属物，事无巨细，都由自已说了算。对事业单位的管理一直套用行政机关的管理方式和方法，从而使事业单位中官本位、铁饭碗、大锅饭等“机关病”日益凸现出来。日趋严重的行政化倾向使得事业单位的服务职能弱化，束缚了事业单位中人的进步，阻碍了事业单位的发展。要确立事业单位法人主体地位，很关键的一点就是要建立起适应市场经济要求和事业单位发展需要的管理体制。首先，要转变对事业单位的管理方式。主管部门（举办单位）对事业单位的管理要由微观具体事务管理转向宏观综合管理上来，从过去以行政命令、指令性计划为主的直接管理转到运用法律、经济手段为主的间接管理上来。主管部门对事业单位的管理职责主要是政策引导，管好领导班子（或只管法定代表人），监管国有资产，并切实采取措施，保障事业单位的独立运作权，使其能够自主决定本单位的发展规划，独立开展活动，并承担民事权利义务。其次，要赋予事业单位法人相应的人事管理权。要使事业单位法人享有充分的用人自主权，在按规定的程序审批后，可自主选人用人；要结合事业单位人事制度改革，建立事业单位人员聘用制，逐步形成人员能进能出、干部能上能下的用人机制；要扩大事业单位内部的工资分配自主权，逐步建立形式多样、自主灵活的分配制度，形成良好的激励机制和约束机制。第三，要规范事业单位机构编制管理。对职能单一、规模过小、服务对象单一的事业单位进行撤并，使合并后的事业单位具备法人条件。要精简乡镇站所，将设置过多、过散的站所，尤其是不具备法人条件的站所归并成综合性的“农业服务中心”、“文化服务中心”等，使其具备法人条件。各级机构编制部门在审批成立新的事业单位时，应当把该单位能否具备法人条件作为审批的重要依据，不得再批准成立不具备法人条件的事业单位。
三、要建立独立法人财产制度
现在事业单位财务管理的一大弊端是，事业单位名义上有财产，但实际上由主管部门控制，导致事业单位财产所有权主体虚置，最终谁也不能对资产的保值增值负责。建立健全现代事业法人制度，解决事业单位法人主体地位不明确的问题，最基本的是建立独立事业法人财产制度。首先，要明确事业单位的产权。要对事业单位的资产进行认真清理，明确产权关系，落实与其宗旨和业务范围相适应并可独立支配的法人财产。对没有与其开展业务活动相适应的资产的事业单位，财政或主管部门要划拨或授予相适应的资产，作为法人的开办资金。事业单位开办资金数额须经会计师事务所验证。 其次，赋予事业单位独立核算权。要切实落实事业单位的财务自主权。事业单位一般应配会计、出纳，独立建帐。如因单位规模小不能配备专门财务人员的，可以实行财务代理制，由主管部门或委托中介机构代理帐目，但财产、经费的使用权在事业单位，且帐目要单立。有条件的地方和部门可以试行事业单位会计委派制。第三，加强对国有资产的管理。事业单位登记管理部门要主动与其业务主管机关和财政部门密切配合，采取有力措施，加强对事业单位国有资产的管理，防止国有资产流失。凡涉及到国有资产产权转移的，必须办理有关产权转移手续。要逐步建立事业单位法定代表人离任审查制度，把审查结论作为事业单位登记管理的重要依据。 四、要完善事业法人治理结构
建立事业单位法人制度，确立事业单位法人地位，真正的目的就是要建立起有效的事业单位法人运行机制。即有人对事业单位资产的保值增值真正负责，具有自主经营、自我发展的强大动力，具有自我约束、规范经营的内在要求。这几个方面都取决于事业单位有没有完善的法人治理结构。从某种程度上说没有完善的事业单位法人治理结构，也就没有真正意义上的独立事业单位法人运行机制，更谈不上独立法人地位。首先，要明确政府和事业单位主管部门作为出资人的权利和责任，落实事业单位法人对国有资产保值增值的权利和责任，调动事业单位的积极性，推动事业单位发展。其次，要使事业单位干部职工利益与单位利益统一起来，让各方都能从事业单位的发展中直接获得与其贡献相称的利益。要让所有事业单位的职工都能通过适当的形式，参与事业单位管理，根据自己对事业单位发展所作出的贡献，
依法享有各自的权益，这就使事业单位不仅具有了自主经营、自我发展的条件，而且具有了自主经营、自我发展的强大动力。第三，理顺事业单位内部各组织的关系，形成有效的制衡机制，并建立相应的制度予以保障。当前事业单位法人可以通过建立组织章程，明确单位的名称、住所、经济性质、宗旨和业务范围、组织机构和职权，明确法人单位、法定代表人和职工的权利义务，明确单位的领导体制、财务、资产、人事管理准则、社会服务行为准则等。有条件的事业单位法人可以探索建立董事会、监事会和经理班子，以产权关系为基础，代理关系为纽带，各负其责，相互制约，大家共同对事业单位的利益和发展负责，从而确保事业单位规范有序发展。

G. 求国务院关于分类推进事业单位改革9个配套文件

分类推进事业单位改革9个配套文件主要内容

近日，国务院办公厅印发了分类推进事业单位改革《关于事业单位分类的意见》等9个配套文件，同时出台了进一步深化事业单位人事制度改革的意见。配套文件明确了事业单位类别划分的原则、程序，承担行政职能的事业单位如何改革，事业单位编制如何管理，事业单位如何建立完善法人治理结构，财政政策如何过渡，从事生产经营转为企业的事业单位有关政策，改革中如何加强国有资产管理，事业单位人员收入如何改革，事业单位试行职业年金，事业单位深化人事制度等。有关事业单位改革的基础配套政策、文件基本上已经出齐。9个配套文件主要内容如下：
一、关于事业单位分类的意见
承担行政职能的事业单位是指：承担行政决策、行政执行、行政监督等职能的事业单位。认定行政职能的主要依据是国家有关法律法规和中央有关政策规定。今后不再批准设立承担行政职能的事业单位。
从事生产经营活动的事业单位是指：所提供的产品或服务可以由市场配置资源、不承担公益服务职责的事业单位。这类单位要逐步转为企业或撤销。今后不再批准设立从事生产经营活动的事业单位。
从事公益服务的事业单位是指：面向社会提供公益服务和为机关行使职能提供支持保障的事业单位。只有这类单位继续保留在事业单位序列。其中：公益一类事业单位是指承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的事业单位。公益一类事业单位不得从事经营活动；公益二类事业单位是指承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的事业单位。公益二类事业单位在确保公益目标的前提下，可依据相关法律法规提供与主业相关的服务。
划分事业单位类别首先清理规范现有事业单位，对未按规定设立或原承担特定任务已完成的事业单位，予以撤销；对布局结构不合理、设置过于分散、工作任务严重不足或职责相近的事业单位，予以整合，并相应核减编制。
划分事业单位类别坚持实事求是，严格掌握标准，不以机构名称、经费来源和人员管理方式等作为分类依据。
二、关于承担行政职能事业单位改革的意见
承担行政职能是指事业单位承担行政决策、行政执行、行政监督等职能，主要行使行政许可、行政处罚、行政强制、行政裁决等行政职权。认定事业单位承担行政职能的依据是国家有关法律法规和中央有关政策规定，不以机构名称、经费来源和人员管理方式等作为依据。
三、关于创新事业单位机构编制管理的意见
编制审批或备案。对公益一类事业单位继续实行机构编制审批制度，对公益二类事业单位在制定和完善相关标准的前提下，逐步实行机构编制备案制度。
逐步取消事业单位行政级别。探索管办分离的有效实现形式，逐步取消行政级别，新设立的一律不予明确行政级别。
完善事业单位登记管理制度。事业单位应当进行法人登记，应制定章程并依法核准，改革和完善事业单位年度报告制度，建立相关信息公开制度。
四、关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见
建立和完善以决策层及其领导下的管理层为主要架构的事业单位法人治理结构。把行政主管部门对事业单位的具体管理职责交给决策层。
建立理事会。建立健全决策监督机构，决策监督机构的主要形式是理事会，也可以探索董事会、管委会等多种形式。理事会作为事业单位的决策和监督机构，一般由政府有关部门、举办单位、事业单位、服务对象和其他有关方面的代表组成，事业单位行政负责人及其他相关职位的负责人可以确定为当然理事。
探索建立监事会。事业单位也可以探索建立独立的监事会，负责监督事业单位财务和理事、管理层人员履行职责情况。
明确管理层权责。管理层作为理事会的执行机构，由事业单位行政负责人及其他主要管理人员组成。事业单位行政负责人由理事会任命或提名，并按照人事管理权限报有关部门备案或批准。
制定事业单位章程。事业单位章程是法人治理结构的制度载体和理事会、管理层的运行规则。事业单位章程草案由理事会通过，并经举办单位同意后，报登记管理机关核准备案
五、关于分类推进事业单位改革中财政有关政策的意见
加强财政支出管理，逐步从“养人”向“办事”转变。根据不同公益事业单位的具体特点，采取经费保障、经费补助、购买服务等不同的投入和支持方式。
已认定为承担行政职能、但尚未调整到位的事业单位，其履行行政职能依法收取的费用以及通过向社会提供其他服务取得的收入，全部纳入财政预算管理，收支彻底脱钩，各项经费由同级财政预算予以安排。
已认定为从事公益服务的事业单位，对公益一类事业单位，财政根据正常业务需要提供相应经费保障；对公益二类事业单位，财政根据单位业务特点和财务收支状况等，给予经费补助，并通过政府购买服务等方式予以支持。
已认定为从事生产经营活动的事业单位，转制为企业后，财政部门不供给经费，其取得的收入依法纳税、自主安排使用。但在过渡期内，财政部门可以对其继续拨付原有的正常事业费，主要用于解决转制前已经离退休人员的社会保障问题。对改革后转为企业的单位，应当按照有关规定进行清产核资、财务审计、资产评估、核实债权债务，界定和核实资产，并由同级财政部门依法核定国家资本金。
对社会力量举办的公益服务机构，要在税收政策、政府购买服务等方面同事业单位公平对待，政府可根据需要采取政府采购的方式，购买其公益服务产品和劳务。
六、关于分类推进事业单位改革中从事生产经营活动事业单位转制为企业的若干规定
（一）财务、资产关系变更
1.转制单位应制定转制方案，并按规定程序报批后组织实施。
2.转制单位与原主管部门脱钩的，由财政部门履行财务监管职责，其国有资产管理除国家另有规定外，由履行国有资产出资人职责的机构负责。
3.转制单位财务隶属关系需要划转的，由划出方的主管部门报同级财政部门审核，并商划入方主管部门和财政部门同意后确定；涉及预算指标划转的，按照有关预算管理程序办理。
（二）资产清查、资产评估、产权和工商登记
4.转制单位资产清查工作由主管部门或转制单位组织实施。其中，执行事业单位财务会计制度的转制单位，按照《行政事业单位资产清查暂行办法》（财办[2006]52号）的有关规定执行；执行企业财务会计制度的单位，参照《国有企业清产核资办法》、《国有企业清产核资工作规程》等有关规定执行。
5.转制单位的资产清查工作要在转制方案批准后6个月内完成，资产清查结果报送主管部门和财政部门。
6.财政部门或主管部门按照有关规定对资产清查结果进行审核批复。其中，执行事业单位财务会计制度的转制单位，按照《行政事业单位资产核实暂行办法》（财办[2007]19号）的有关规定审核批复；执行企业财务会计制度的单位，参照《关于印发国有企业清产核资资金核实工作规定的通知》、《国有企业清产核资工作规程》的有关规定审核批复，其中涉及资产损失的，按照《企业资产损失财务处理暂行办法》确认。
7.完成资产清查后，转制单位要按照企业财务会计制度对各项资产、负债重新分类建账，并由中介机构进行财务审计，由同级财政部门依法核定国家资本金。
8.转制单位整体或部分转制为有限责任公司或股份有限公司及进行产权转让等，按照有关规定进行评估，资产评估结果报财政部门核准或备案。
9.转制单位按照有关规定及时办理企业国有资产产权登记和工商登记，并按照有关规定办理核销事业编制、注销事业单位法人等手续。
（三）财政、税收政策
10.转制单位完成转制后，在过渡期内，原有的正常事业费继续拨付，主要用于解决转制前已经离退休人员的社会保障问题。原有的正常事业费是指财政部门核定的基本支出经费，不包括项目支出经费。
11.在转制过渡期内，转制单位原事业编制内职工的住房公积金中由财政负担部分，转制后继续由财政部门拨付；转制前人员经费由财政负担的离退休人员的住房补贴资金尚未解决的，转制时由财政部门一次性拨付解决；转制前人员经费自理的离退休人员和在职职工住房补贴资金，从本单位相应资金渠道列支。
12.转制前被认定为非营利组织的转制单位，转制过渡期内可继续享受非营利组织的企业所得税优惠政策。对转制单位在转制中资产评估增值涉及的企业所得税，以及资产划转或转让涉及的增值税、营业税、城建税等给予适当的优惠政策。
（四）社会保障政策
13.转制单位转制后按照企业办法参加社会保险。转制时在职人员按照国家规定计算的连续工龄，视同缴费年限，不再补缴基本养老保险费。
14.转制前已经离退休人员，原国家规定的离退休费待遇标准不变，转制后这类人员离退休费待遇支付和调整的具体办法，按照2000年科研院所转制和勘察设计单位转制相关政策执行。
15.转制前参加工作、转制后退休的人员，基本养老金的计发和调整，按照企业的办法执行。在转制过渡期内，按照企业办法计发的基本养老金，如低于按照事业单位退休办法计发的退休金，其差额部分采取加发补贴的办法解决，所需费用从基本养老保险基金中支付。
16.离休人员的医疗保障继续执行现行办法，所需资金按照原渠道解决。转制前已经退休人员，转制后继续按照规定享受基本医疗保险、补充医疗保险等医疗保障待遇。
17.转制后具备条件的企业，可以按照有关规定为职工建立企业年金和补充医疗保险。
18.转制单位应当按照劳动合同法的有关规定，自工商注册登记之日起与全部在职职工签订劳动合同。职工在事业单位的工作年限合并计算为转制后企业的工作年限。
（五）附则
19.工程勘察设计单位、科研机构、经营性文化事业单位等转制为企业的，继续执行相应的现行转制政策。
20.本规定中的转制过渡期一般为5年，自转制单位依法取得《企业法人营业执照》或《公司法人营业执照》之日起计算。
七、关于分类推进事业单位改革中加强国有资产管理的意见
财政部门是事业单位国有资产管理的职能部门。
（一）事业单位所办企业的国有资产管理
转为行政机构的事业单位，其所办企业要通过划转、合并等方式，逐步与原单位脱钩，改革方案经主管部门审核并报同级财政部门批准后实施。
保留在事业单位序列的事业单位，要按照“事企分开”的原则，与所办企业建立以资本为纽带的产权关系，加强和规范对所办企业的监管，确保国有资产保值增值。
转制为企业的事业单位，原则上要与其所办企业进行资源整合。
（二）事业单位改革中的资产处置
改革过程中涉及有偿转让的资产，需经同级财政部门或主管部门批准并按规定程序评估后，通过拍卖等规范的产权交易方式公开处置。
事业单位资产处置收入属于国家所有，上缴同级财政，实行“收支两条线”管理。此项收入优先用于事业单位新增资产配置，实现资产配置管理和处置管理的有效衔接。
（三）工作步骤
由转制单位提出资产清查立项申请，经主管部门审核同意后实施，主管部门应将相关材料报财政部备案。
资产清查（清产核资）一般应以改革方案获得批准的前一个月末作为清查工作的基准日，清产核资结果由主管部门审核后报同级财政部门批复，资产核实结果由主管部门或财政部门按照规定权限批复。
八、关于深化事业单位工作人员收入分配制度改革的意见
坚持按劳分配与按生产要素分配相结合，探索事业单位知识、技术、管理等生产要素参与分配的有效途径，使工作人员收入与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系。
（一）清理津补贴，实施绩效工资
清理津补贴。全面清理核查国家统一规定的津贴补贴项目外自行发放的津贴补贴和奖金，摸清收入来源、支出去向、账户情况和实际发放水平，坚决取消不合法、不合规的项目。对清理核查后的津贴补贴进行适当归并，作为规范后的津贴补贴纳入绩效工资。
确定本地事业单位年度绩效工资水平控制线。根据合理调控事业单位收入水平差距的需要，确定当地事业单位本年度绩效工资水平控制线，各事业单位绩效工资水平原则上不得高于控制线。
核定事业单位绩效工资总量。各级人力资源社会保障、财政部门综合考虑相关因素，核定本级政府直属及各部门所属事业单位的绩效工资总量，事业单位主管部门核定所属事业单位的绩效工资总量。事业单位发放绩效工资不得突破核定的总量。
绩效工资分为基础性绩效工资和奖励性绩效工资两部分。基础性绩效工资主要体现地区经济发展水平、物价水平、岗位职责等因素，在绩效工资中所占的比重原则上可相对大一些，一般按月发放。奖励性绩效工资主要体现工作量和实际贡献等因素，根据绩效考核结果发放，采取灵活多样的分配方式和办法。事业单位制定绩效工资分配办法要充分发扬民主，广泛征求职工意见，由单位领导班子集体研究后，报主管部门批准，并在本单位公开。
事业单位主要领导的绩效工资由主管部门确定。与所在单位工作人员的绩效工资水平保持合理关系。
制定绩效考核办法。各事业单位要完善内部考核制度，把绩效考核与分配更好地结合起来，发挥绩效工资分配的激励导向作用。
对事业单位离退休人员发放补贴。在实施绩效工资的同时，对事业单位离退休人员发放补贴，标准由人力资源社会保障和财政部门确定。绩效工资不作为计发离退休费的基数。
绩效工资经费保障。事业单位实施绩效工资所需经费，按照单位类型不同，分别由财政和事业单位负担。
（二）完善工资收入分配政策
健全事业单位工资水平正常调整机制。根据经济发展、财政状况、企业相当人员工资水平和物价变化等因素，相应调整事业单位工作人员的工资水平，实现工资水平调整的制度化、规范化。
注重综合平衡。努力形成并保持事业单位工作人员与其他公职人员和其他社会群体的合理收入分配关系。
国家统一制定特殊岗位津贴补贴政策和规范管理办法。除国务院及人力资源社会保障部、财政部外，任何地区、部门和单位不得自行建立特殊岗位津贴补贴项目、扩大实施范围和提高标准。
探索事业单位主要领导收入分配激励约束政策。适时开展试点，在有条件的事业单位探索制定主要领导收入分配激励约束政策，结合考核确定收入，使事业单位主要领导的收入与单位的社会经济效益及长远发展相联系，与本单位职工的平均收入水平保持合理关系。
制定事业单位工作人员兼职兼薪管理办法。完善事业单位收入中可用于工作人员收入分配的资金管理政策。
九、事业单位职业年金试行办法
本办法暂只适用山西、上海、浙江、广东、重庆5个事业单位改革试点省市。
职业年金。是指事业单位及其工作人员在依法参加事业单位工作人员基本养老保险的基础上，建立的补充养老保险制度。
职业年金方案审批。建立职业年金，应当由单位与工会或职工代表通过民主协商确定，并制定职业年金方案。职业年金方案应当提交职工代表大会或职工大会讨论通过。享受经常性财政补助的事业单位职业年金方案，在提交大会讨论前，须报经同级财政部门审核同意。
缴费比例。职业年金所需费用由单位和工作人员个人共同负担。单位缴纳职业年金费用的比例最高不超过本单位上年度缴费工资基数的8%，个人缴费比例不超过上年度本人缴费工资基数的4%。职业年金缴费工资基数为岗位工资和薪级工资之和。
计入个人账户。工作人员个人缴费额计入本人职业年金个人账户；单位缴费应当按照职业年金方案规定比例计算的数额计入职业年金个人账户，当期计入的最高额一般不得超过本单位工作人员平均分配额的3倍。
转移。工作人员变动工作单位时，职业年金个人账户资金可以随同转移，新单位没有实行职业年金或企业年金制度的，其职业年金个人账户可由原管理机构继续管理运营。
领取。工作人员达到国家规定退休条件并依法办理退休手续后，可以从本人职业年金个人账户中一次或分期领取职业年金。出境定居人员可根据本人要求一次性支付给本人；工作人员死亡后，其职业年金个人账户余额由其指定的受益人或法定继承人一次性领取。
职业年金管理。建立职业年金的事业单位，应当确定职业年金受托人，受托管理职业年金基金，受托人可以是符合国家规定的法人受托机构，规模较大的单位也可以成立职业年金理事会作为受托人。
职业年金税收政策另行制定。

H. 为什么要开展事业单位法人治理结构试点工作

（一）指导思想。 以科学发展观为指导，按照政事分开、管办分离和建立健全决策权、执内行权、监督权容既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制的要求，以促进公益事业发展为目的，以深化体制机制改革为核心，以落实事业单位法人自主权和加强事业单位监管为重要内容，探索建立和完善以决策层及其领导下的管理层为主要架构的事业单位法人治理结构。为在全市建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的事业单位管理体制和运行机制奠定基础。
（二） 目标任务。 在提供公益服务的事业单位中，探索建立以理事会及其领导下的管理层为主的决策、执行、监督机构，明确其职责定位，理顺事业单位各个利益相关者的权利、义务与责任，形成以公益目标为导向、内部激励机制完善、外部监管制度健全的现代治理模式，切实提高试点单位公益服务水平和效益。

I. 面向社会提供公益服务的事业单位，都要逐步探索实行一，什么会为主要形式的法人治理结构。

面向社会提供公益服务的事业单位，都要逐步探索实行一，理事会为主要形式的法人治理结构。